| 8/1/1995 12:00:00 AM

Cuánto poner?

Análisis sobre las finanzas de Bogotá. Se equilibran las cargas.

La reforma adelantada en 1993 modificó la situación fiscal de la administración distrital, que al inicio de la administración del alcalde Jaime Castro presentó una crisis fiscal, que prácticamente mantuvo paralizada la inversión de Bogotá durante los primeros años de su gestión. Al terminar 1994 ya había claros síntomas de recuperación, aunque se mantenía una debilidad financiera estructural incapaz de satisfacer el conjunto de necesidades básicas que se requiere para hacer de Bogotá una ciudad vivible.

Para 1995 esta situación se agrava, dado el efecto coyuntural de algunas medidas, como el caso del doble recaudo por la bimestralización del impuesto de industria y comercio, así como por las antitécnicas modificaciones introducidas al autoavalúo para 1995, que implican la dispersión y complejidad de categorías, además de la reducción de tarifas del impuesto predial, que ponen en peligro su aplicación y afectan su recaudo. La administración del alcalde Antanas Mockus elaboró un ambicioso plan de inversiones cuyo resultado sería llegar a un equilibrio en la solución de las necesidades represadas, de tal forma que en el futuro se puedan atender a tiempo los nuevos requerimientos de la ciudad para su desarrollo económico y social. No se contempla en el plan la construcción del metro.

Este plan de inversiones, por valor de $5,1 billones (valores 1995) se presentó al Concejo Distrital bajo la denominación de "Plan para el desarrollo económico, social y de obras públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C. 1995-1998 -Formar Ciudad-" y finalmente se adoptó mediante Decreto 295 del 1o. de junio de 1995.

Los recursos del Distrito son insuficientes para atender estos requerimientos y el mismo plan propone diversas fuentes de financiamiento. El ahorro del Distrito, la coparticipación de la Nación, la inversión privada y los recursos tributarios son los soportes de este plan. Ante los problemas de la nación y su intención de reducir la participación a los municipios, y los límites y talanqueras al endeudamiento, queda cada vez más claro que la única alternativa real de Bogotá para poder realizar este plan es consolidar su finanzas propias, sin que por ello se renuncie a otras fuentes, como la participación privada y la privatización de algunos servicios.

Es posible poner más de lo que actualmente estamos poniendo? ¿Cuánto debemos poner para poder vivir en una ciudad decente? ¿Todos los que deben poner lo están haciendo? ¿Queremos que se haga el plan de inversiones "Formar Ciudad"? Estas son las preguntas que se hacen todos los bogotanos. En este análisis nos centramos en el sector central, dejando de lado el sector descentralizado, o sea las tres grandes empresas de energía, telecomunicaciones y acueducto, cada una de las cuales tiene su propia complejidad y dinámica.



LA SITUACIÓN FINANCIERA 1992-1994

El Distrito capital había basado el desarrollo desde la década de los ochenta en el endeudamiento. Esta política no es sostenible indefinidamente. El servicio de la deuda de la administración central en 1992 era de $ 46.812 millones y representaba el 96,84 % del ahorro interno. La inversión disminuyó en términos reales en un 8,7 % en 1992 frente a

1991 y no satisfacía ni siquiera los requerimientos de urgencia inmediata. Los créditos fueron suspendidos y se estaba llegando a una situación de parálisis en la inversión.

Los esfuerzos hechos durante 1992 y 1993 en materia de recorte fiscal y de austeridad en el gasto, si bien mitigaban la crisis, no eran suficientes para salir de la misma, la cual había generado en 1992 un faltante superior a los $35.904 millones.

El Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá, expedido en julio de 1993, con las facultades especiales consagradas en la nueva Constitución Política, consagró una reforma administrativa y fiscal, cuyos resultados se verían en 1994.

En materia tributaria el Decreto 1421 de 1993 y sus desarrollos reglamentarios modificaron los principales impuestos distritales: predial, industria y comercio, delineación urbana y ocupación de vías; quedó la excepción de los impuestos a los automotores, orientados fundamentalmente al cambio de los procedimientos antes que al aumento tarifario.

El impuesto predial unificado se adopta bajo el sistema del autoavalúo, para que sea el propio contribuyente quien estime el valor de su inmueble y liquide el impuesto. Igual proceso se estableció para el impuesto de delineación urbana y ocupación de vías. El impuesto de industria y comercio se bimestralizó y se redefinieron varios de sus elementos, para realizar un efectivo cobro del tributo y evitar la elusión fiscal. Se estableció un marco para otros tributos, como la sobretasa a la gasolina, los peajes y la contribución de valorización. Se unificaron los procedimientos con el Estatuto Tributario Nacional y se modernizó la Tesorería y el sistema de recaudo a través de la red bancaria.

Como producto de esta reforma, en 1994 se generó por primera vez un superávit de $21.313 millones. Los índices de endeudamiento (servicio de la deuda sobre ingresos) disminuyeron, pasando del 14.15 % en 1992 a 9.67 % en 1994.

El crecimiento de los recursos tributarios fue de 117%, destacándose el impuesto predial con un 129%. El número de contribuyentes que pagaron en 1993 fue de 551.039 pasando a 927.235 para la vigencia de 1994.

En impuesto de industria y comercio hubo un efecto de doble recaudo en 1994, que representó aproximadamente $70.000 millones, descontado el cual, el crecimiento se reduciría del 144% al 63%.

El impuesto de delineación urbana tuvo el más alto crecimiento, del 177 %, gracias al nuevo sistema y a la acción de revisión persuasiva de la Administración Tributaria.

Los cuadros 1 y 2 presentan el análisis fiscal de los años 1992-1994 y los resultados de la reforma tributaria. En ellos se puede ver la variación de la situación fiscal del distrito capital entre los dos períodos, destacándose el crecimiento de los ingresos tributarios, la inversión y el ahorro interno de la administración central; en cifras constantes representan una variación durante el período del 87% en el caso de los tributos, un 130% en la inversión y del 397% respecto del ahorro interno. La nueva situación permitió rescatar la confianza financiera en el Distrito Capital, la consecución de nuevos empréstitos y la emisión directa de bonos, apalancados en el fortalecimiento del recaudo y el crecimiento del ahorro interno.



EL PLAN DE DESARROLLO Y SU FINANCIACIÓN

I plan de desarrollo "Formar Ciudad" durante el período 19951998 demanda recursos del orden de $5.186.831 millones (en pesos de 1995), distribuidos en 47 programas de inversión (ver cuadro 3). La administración distrital deberá atender además de estos proyectos de inversión, los gastos de funcionamiento y el servicio de la deuda que demandan el normal funcionamiento de la administración. El financiamiento del Plan de Desarrollo "Formar Ciudad", de acuerdo con el decreto que lo adoptó, se realizará de la siguiente forma:

Aporte Administración Distrital: esfuerzo en ahorro y racionalidad del gasto de la administración central y los establecimientos públicos. Por $ 2.500.642 millones que representan el 48% del costo total.

Aporte Empresas Distritales: Esfuerzo en ahorro y racionalidad del gasto de las empresas de servicios públicos: por $ 540.492 millones que representan el 10,4% del total.

Racionalización tributaria: Sobretasa a la gasolina, ajustes al sistema tributario, construcción de administración tributaria y control a la evasión. Por $444.966 millones, que participan en el 6,6% de la inversión requerida.

Inversión privada: Financiación de proyectos básicos a través de la participación privada en sistemas de concesión, riesgo compartido, participación accionaria, compra de activo y otras. Por $992.670 millones que representan el 19% del total.

Aportes y cofinanciación nacional: Aportes adicionales a la Ley 60. Por $379.465 millones que significan el 7,3% de la inversión.

Recursos de crédito: Obtención de nuevos recursos, soportados en el crecimiento de los recaudos propios, que descontando el servicio de la deuda generarían un aporte neto. Por $328.595 millones que cubren el 6,3% de los gastos requeridos.

La inversión en el período 199598 sería de $3.484.836 millones. El déficit del plan sería de $1.701.995 millones.

Los recursos adicionales al "normal" desenvolvimiento financiero de los distintos sectores del distrito deben ser obtenidos de acuerdo con el plan expuesto de inversión privada, cofinanciación nacional, crédito adicional al proyectado y recursos propios a través de lo que el plan ha denominado una racionalización tributaria.

La coyuntura actual y las relaciones Nación-Distrito permiten prever que la cofinanciación nacional, y aun las transferencias, pueden tener problemas. Respecto del crédito adicional, de seguir adelante con el actual proyecto de ley de endeudamiento territorial no se obtendría ni siquiera el crédito inicialmente previsto, con lo cual el déficit previsto para el plan "Formar Ciudad" se puede incrementar. Necesariamente debemos volver entonces a las fuentes de la inversión privada y del fortalecimiento de los recursos propios mediante la reforma tributaria, que dependiendo de las anteriores variables va a exigir de estos sectores una cifra mayor a la inicialmente proyectada, que podría ser del orden de los $2 billones para cumplir con la totalidad del plan. La necesidad de recursos presionará sobre el plan de privatizaciones y concesiones y sobre los recursos a generar por la racionalización tributaria que incluía sobretasa a la gasolina, ajustes tributarios y control a la evasión.

El plan de desarrollo preveía recursos de la racionalización tributaria del orden de los $444.966 millones. Si se quiere sufragar el déficit previsible en el plan de desarrollo, el ajuste tributario seguramente debe ser más fuerte para lograr que estos recursos se dupliquen en el período, es decir, alcanzar aproximadamente $900.000 millones. Esto implicaría un incremento anual promedio de $225.000 millones, que en relación con los ingresos tributarios de 1995 representan un 42% más. De otra parte, es muy probable que esta suma deba recaudarse en tres años, porque las reformas en su mayoría seguramente se aplicarán a partir de enero de 1996.

Debemos reiterar de otra parte que el plan no incluye el metro como alternativa para el transporte masivo, el cual requiere de una participación definitiva de la nación, y para la cual ciertos activos del Distrito (Empresa de Telecomunicaciones) pueden constituir el ahorro para el plante inicial.



LA SITUACIÓN FINANCIERA 1995-1998

Siguiendo el plan financiero plurianual de la Secretaría de Hacienda Distrital, y manteniendo las proyecciones sobre las fuentes de financiamiento del plan "Formar Ciudad" o de los recursos supletorios que hemos señalado, podemos concluir que el plan de inversiones es asimilado dentro de la proyección financiera sin mayores dificultades (cuadro 4).

Los ingresos y transferencias durante los años 1996, 97 y 98 mantienen en términos reales (valores de 1995) un crecimiento promedio del 12% anual. Los gastos del período tienen un leve incremento sostenido, en promedio del 2,4%. El ahorro interno antes de intereses crece anualmente a tasas del 23% en 1996 y de 13,5% en 1997 y 98. El incremento anual de la inversión a partir de lo presupuestado en 1995 tiene un promedio de 11,6% en cada uno de los cuatro años, incluyendo 1995 ajustado.

El endeudamiento neto disminuye en el período, hasta convertirse en amortización neta en 1988 por valor de $8.059 millones. El índice de cubrimiento de la deuda al finalizar el período es de $6,22 de ahorro por $1 de servicio de deuda. Lo anterior permite consolidar y profundizar en las tendencia de los indicadores logrados en 1994.

En los años de 1995 a 1998 se espera un equilibrio fiscal, lo cual dependerá en buena parte del comportamiento de los ingresos adicionales previstos. Es indiscutible la necesidad del plan de racionalización tributaria, so pena de generar un déficit en las finanzas distritales y obligar al recorte del plan de inversiones "Formar Ciudad".



LA CARGA TRIBUTARIA Y LA EVASIÓN

Los ingresos tributarios de Bogotá han crecido aceleradamente en la ultima década, al pasar de $126.929 millones en 1985 a $534.669 millones en 1995, es decir, ha crecido 4,2 veces, mientras su población ha crecido solamente 1,6 veces. La carga tributaria per cápita en 1995 es 2,63 veces la carga per cápita de 1985, llegando a los $80.500 por habitante; en comparación con Medellín y Cali la carga tributaria de Bogotá globalmente considerada es la más alta (cuadro 5).

Dentro de la carga tributaria hay impuestos que recauda el Distrito que no afectan directamente a sus habitantes. Es por eso importante analizar los dos principales impuestos que sí los afectan: el impuesto predial y el de industria y comercio.



SECTOR FINANCIERO

La carga tributaria del impuesto predial se incrementa sustancialmente pasando de $6.791 por habitante en 1985 a $ 20.326 en 1995, es decir, creció un 200% entre los dos períodos. En industria y comercio la carga per cápita se incrementó en un 127 % en el mismo lapso. Frente al comportamiento de las otras ciudades, en 1995 Bogotá es la de menor tributación per cápita con $20.326; Medellín tiene $22.445 y Cali $25.445. En un estudio realizado para la Secretaría de Hacienda se muestra cómo la evasión del impuesto predial puede estar en el 33,7%, o sea $55.632 millones menos en 1995.

Respecto del impuesto de industria y comercio, la participación per cápita en 1995 es de $29.240 para Bogotá, $28.655 en Medellín y $22.850 en Cali. Respecto de este impuesto la experiencia de impuestos nacionales permite estimar una evasión del 40%, que equivaldría a $124.666 millones en 1995.



LA RACIONALIZACIÓN TRIBUTARIA 1995

La racionalización tributaria, incorporada implícitamente en el plan de desarrollo, apunta a elevar la recaudación por dos vías. Primero, mediante la adopción de nuevos tributos y la simplificación de los mismos. Segundo, con el mejoramiento de la administración tributaria y la adopción de medidas de control a la evasión.

Al adoptar la sobretasa a la gasolina se está creando un impuesto de fácil administración, que grava un sector de contribuyentes que a su vez son usuarios intensivos del Distrito en cuanto al uso de las vías.

Se debe buscar una mayor simplicidad del sistema tributario, revisar el esquema tarifario no sólo para hacer ajustes tributarios, que compensen las reducciones del predial en 1995, sino que además corrijan la dispersión existente en el impuesto predial y en el impuesto de industria y comercio, que por ley debe tener tarifa única.

Se debería simplificar el tratamiento tributario de los pequeños contribuyentes, hoy en su mayoría por fuera de la ley. Hay que establecer mecanismos de control a la evasión, incluyendo el establecimiento de bases presuntas mínimas para el predial e industria y comercio.

Se requieren simplificar procedimientos tributarios y de control en el caso de los impuesto a los vehículos y los trámites de revisados, para que los bogotanos no acudan a los municipios vecinos, buscando evitar la burocracia y la corrupción de los entes distritales.

Finalmente se debe construir una administración tributaria, moderna y eficiente, que tenga capacidad para administrar a los contribuyentes y obtener el cumplimiento voluntario de la obligación tributaria.
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