| 10/12/2007 12:00:00 AM

Una revolución silenciosa

Las instituciones públicas son importantes en la medida que se entiende cuál es el papel de las distintas instituciones y cuáles son las fuerzas que inciden en su evolución.

En su libro, recientemente publicado, El estado de la reforma del Estado en América Latina, Eduardo Lora rompe con el mito de que en la región se descuidaron las reformas institucionales en las últimas dos décadas y habla de la revolución silenciosa que se llevó a cabo, con sus aciertos y desatinos. Lora, economista y asesor principal del departamento de investigación del Banco Interamericano de Desarrollo, analiza el alcance y resultados de las reformas de las principales áreas de actividad del Estado en las dos últimas décadas. En entrevista con Dinero comenta los principales resultados de su investigación. ?

¿Cuál es el principal hallazgo de su investigación?
Existe el mito de que en las dos últimas décadas, las del Consenso de Washington, se descuidaron las reformas institucionales en la región, pero esto no es cierto. Varias de las instituciones públicas más importantes en América Latina fueron sujetas a algún proceso de transformación profundo o leve. En forma gradual hubo una revolución silenciosa en las instituciones que cubrió diferentes áreas.

No obstante, la profundidad y los efectos de todas las reformas fueron muy diferentes entre sí y en algunos países tuvieron resultados muy positivos, mientras que en otros ocurrió todo lo contrario.

¿Qué reformas se analizaron en el libro?
Dada la amplitud de los temas a analizar, el libro se concentró en cuatro áreas de reforma institucional: las instituciones políticas y la organización del estado (sistema político, aparato judicial y burocracia administrativa); las instituciones fiscales (presupuesto y sistema tributario); las políticas económicas sectoriales (servicios de infraestructura, sector financiero y política industrial); y, por último, las políticas sociales (sistemas pensionales, de protección social y de educación).

¿Qué pudo observar de las instituciones políticas?
En el caso de las instituciones políticas, la reforma más importante fue la democratización. En América latina, al final de los setenta, solamente cinco países tenían elecciones democráticas. Hoy puede decirse que prácticamente todos las tienen.

Adicionalmente, como consecuencia de la doble vuelta para las elecciones presidenciales y la posibilidad de la reelección inmediata, los sistemas de elección cambiaron, lo que sin duda da legitimidad a los presidentes. Trece países tienen segunda vuelta.

En muchos países cambió también la representatividad de los partidos y las regiones. Se rediseñaron los sistemas de elección a las cámaras legislativas mediante la introducción de mecanismos como las listas abiertas, orientados a mejorar la participación y la representatividad del sistema.

De igual forma, cambió el equilibrio de poder entre las principales ramas del poder público. Se fortalecieron el legislativo y el judicial frente al ejecutivo. Colombia, por ejemplo, en este momento tiene un sector judicial más independiente.

¿No le parece extraña esta afirmación de la independencia del sector judicial colombiano?
De jure, es decir, legalmente hablando, Colombia es el país de América Latina con el sistema judicial más independiente en Latinoamérica. Sin embargo, de facto no es así, debido especialmente al narcotráfico.

Se habla mucho de los grandes progresos fiscales de los últimos años. ¿Es esto cierto?
Se podría decir que entre las reformas más exitosas está el proceso de transformación de las instituciones fiscales. Este proceso logró el objetivo de imponer algún grado de disciplina fiscal, principalmente al cerrar la posibilidad de financiar gasto público con emisión monetaria.

Las principales reformas ocurrieron en la tributación y la descentralización fiscal. La gran mayoría de países institucionalizaron el IVA, un gran avance en la medida que se trata de un impuesto mucho más igualitario.

La descentralización fiscal ha girado en torno a la descentralización del gasto, a tal punto que el gasto descentralizado aumentó de una sexta a una cuarta parte de los presupuestos públicos en la región. La devolución de las responsabilidades de gasto a las regiones, también ha ido de la mano con controles para limitar el endeudamiento y el control a la posibilidad de que los gobiernos centrales rescaten gobiernos locales sobreendeudados.

Las instituciones presupuestales avanzaron enormemente en la forma como se regula, discute y ejecuta el presupuesto. Ahora son más fuertes para imponer disciplina, gracias a las leyes de responsabilidad fiscal. En muchos países hay restricciones al tamaño del déficit y/o al endeudamiento.

Y, ¿Colombia?
Hace algunos años cuando se hizo un ejercicio similar al que acabamos de hacer, Colombia tenía unas instituciones presupuestarias buenas. Hoy está rezagada, precisamente porque no ha avanzado en las reformas. Esto, sin embargo, se compensa dándole al Ministro de Hacienda la potestad de restringir el gasto pero, obviamente, el resultado depende del Ministro de turno y de qué tan comprometido esté con esta política.

De otra parte, en Colombia, el sistema tributario también se encuentra rezagado. Mientras que a finales de los 80's se tenía un sistema tributario sencillo, a partir de los 90 se ha podido aumentar el recaudo, pero sin que se haya aumentado la eficiencia. En términos de la administración tributaria sí hay una ganancia. Es más moderna y está sistematizada.

¿Cuál fue el avance en las políticas sectoriales?
Fueron muy importantes las reformas a las instituciones de regulación de los servicios públicos y los servicios financieros, así como las reformas pensionales y los sistemas que dan piso a las nuevas modalidades de protección social, como los sistemas de transferencias condicionadas.

Por ejemplo, la regulación de los servicios financieros trajo estabilidad y aumentó significativamente la prevención de riesgos financieros.

La privatización y regulación de algunos servicios básicos de infraestructura fue también buena, particularmente el de telecomunicaciones, y en menor medida los de agua y transporte.

¿Hay algún área en la que las reformas no hayan funcionado?
Las mayores frustraciones están del lado de la educación pública, que no ha tenido transformaciones profundas, a pesar del incremento muy sustancial en el gasto público social y el surgimiento de innovaciones con potencial, como los sistemas e instituciones de evaluación, la descentralización y diversas formas nuevas de asociación entre el sector público y el privado (colegios en concesión, cupones, contratos de desempeño).

De igual forma, en las instituciones de seguridad social, las frustraciones son grandes. Se trató de procesos de reforma drásticos, que implicaron grandes costos fiscales, que no produjeron los beneficios esperados de mayor cobertura y, a excepción de Chile y México, tuvieron un efecto moderado en el desarrollo del mercado de capitales.

Algo similar ocurrió con la privatización de algunos sectores de infraestructura, especialmente en el sector eléctrico, donde ha sido difícil la creación de mecanismos de competencia y el establecimiento de sistemas de regulación adecuados a las condiciones de mercado y a las posibilidades institucionales de los países, especialmente los más pequeños.
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