| 9/19/2003 12:00:00 AM

La trampa fiscal

Colombia sigue enredada en su déficit fiscal. El país no podrá recuperar la inversión y crecer de nuevo, si no reúne la voluntad política necesaria para salir del enredo.

El desajuste de las finanzas públicas fue el tema dominante en la política económica colombiana en los pasados diez años, y lo será también en los próximos diez. La experiencia muestra que nos resulta extraordinariamente difícil como país llegar a la decisión política de arreglar el desbarajuste de las finanzas públicas, que es el obstáculo número uno a las posibilidades de crecimiento y desarrollo de Colombia.

Este año, el déficit del gobierno nacional central llegará por lo menos a -4,7% del PIB y el próximo subirá hasta un escalofriante -5,7%. Esto implica que las tasas de interés no podrán reducirse mucho más allá de los niveles actuales en los próximos años y que la deuda pública, tanto interna como externa, seguirá al alza, acaparando gran parte de los recursos del presupuesto y de la capacidad financiera de la economía.

La ruta para salir del embrollo financiero es clara y se conoce hace muchos años. Diversos estudios y misiones recomiendan reducir el tamaño del déficit del gobierno central, mediante una estabilización del sistema de transferencias a departamentos y municipios, mejorando también la eficiencia del gasto. Así mismo, señalan la necesidad de hacer otra reforma al sistema público de pensiones, que reduzca sustancialmente la deuda pensional, y dar un vuelco estructural al sistema tributario para mejorar su eficiencia.

Se requiere menor gradualismo en el ajuste. El reto complejo que tiene el país es conformar una gran coalición política a favor de estos cambios, bajo un liderazgo capaz de llevarlos a cabo de forma expedita, redefiniendo en qué gasta el Estado y para qué. El impulso necesario para lograr esa coalición podría partir de preguntarse si las políticas de gasto actual están aliviando la situación de pobreza que afecta a casi el 60% de los colombianos.

Sin embargo, este reto parece que trascenderá la administración Uribe, embarcada en un ajuste fiscal a cuentagotas, a pesar de que podría liderar el cambio, dada su enorme popularidad. Así, es probable que la salida de la trampa fiscal se dilate y el país no recupere pronto la política fiscal como instrumento que le sirva al desarrollo. Esto es infortunado, pues en el mundo incierto y altamente interdependiente en que vivimos es muy probable que se presenten nuevos choques negativos, y no tendremos la posibilidad de usar la política fiscal como instrumento anticíclico y estabilizador de la economía.

Para dar un ejemplo, basta pensar en lo que ocurrirá con la caída en la producción petrolera del país. Ella implicará que los recursos que percibe el Estado por la explotación de este recurso natural, y que representaron 23% del total de ingresos corrientes del gobierno central en 2002, se verán reducidos de forma drástica. De hecho, los aportes de Ecopetrol pasarán de $5,45 billones en 2002 a cerca de $3 billones en 2006. Si las cuentas fiscales no se ajustan hoy, será muy difícil acomodar el impacto de eventos como ese.



Reformas pendientes

El país ha gastado por muchos años más allá de los ingresos que ha percibido. El proceso de ajuste fiscal deja un balance de medidas tímidas y concentradas en aumento de impuestos, con 9 reformas tributarias en los últimos 10 años, en vez de reducir de forma significativa el nivel de gasto público. La literatura especializada dice que un ajuste fiscal vía mayores ingresos tiene menor permanencia que una reducción del gasto público, y la experiencia colombiana lo comprueba. En los últimos cuatro años, el gobierno ha seguido encontrando nuevos rubros de gasto en vez de ahorrar el dinero de las reformas tributarias para ajustar más las cuentas y reducir el déficit. Así, el cuadre final viene dependiendo de forma cada vez más importante de los resultados del resto del gobierno, que tapan parcialmente el hueco del gobierno central. Hacia los próximos años debemos esperar nuevas reformas, en la medida en que los niveles de gasto público sigan intactos.

La agenda de reformas estructurales fiscales pendientes también sigue intacta:

Reforma a las transferencias. Tanto la Comisión del Gasto de 1997 como la Misión del Ingreso Público de Fedesarrollo de 2002 recomendaron estabilizar el rubro de transferencias de recursos a departamentos y municipios en un 5% del PIB. Su crecimiento ha sido descomunal por mandato constitucional, poniendo en jaque a las finanzas del gobierno nacional central (GNC). Las transferencias pasaron de valer 4,2% del PIB en 1990 a 10,9% en 2003 y representan un 27% del gasto del GNC. Ya en enero de 1996 se conocía el monumental problema que este rubro presentaba para la estabilidad de las finanzas públicas. La reforma de 2001 no logró desactivarlo.

Un trabajo reciente de Richard Bird y Olga Lucía Acosta argumenta que antes que ser un problema de nivel, las transferencias presentan un pobre diseño en la ejecución de los recursos. Sugieren un sistema en el cual el gobierno central asegure unos recursos básicos para educación, salud y saneamiento, que se verían complementados en función de criterios de eficiencia y de esfuerzo fiscal local.

Reforma pensional. La reforma pensional de diciembre de 2002 redujo el valor presente del déficit del sistema público de 206% del PIB a cerca de 140%. Urge una nueva reforma que adelante el período de transición, como proponía el año pasado el ministro Juan Luis Londoño, y gravar las pensiones altas para los pagos que llegarán a $10,6 billones anuales en 2004, una cifra que seguirá al alza en los próximos años. Así mismo, es crucial que el Referendo tenga éxito en las urnas para incorporar a todos los trabajadores públicos en el sistema general y eliminar los que son producto de convenciones colectivas.

Reducir la dependencia de la deuda. Lograr que el gobierno no necesite endeudarse para financiar su operación depende de un ajuste fiscal serio. Las cifras siguen siendo preocupantes: la deuda como porcentaje de las exportaciones pasó de 118% en 1980 a 188% en 2000 y a 313% en 2002. El gobierno hará más gimnasia financiera con canjes de deuda y recompras para mejorar el perfil de vencimientos en el tiempo. Pero lo crítico es reducir la dependencia del gobierno de la deuda.

Aumentar la calidad y eficiencia del gasto militar. En la medida en que se plantea que suba a cerca de 4% del PIB, es indispensable que estos recursos sean utilizados de la forma más efectiva posible, con impacto visible sobre el desarrollo y el crecimiento del país.

Mejorar la eficiencia del sistema tributario. El gobierno Uribe está impulsando una reforma tributaria para reducir la evasión por la vía administrativa y de incentivos. Falta, sin embargo, una reforma estructural como la propuesta por la Misión del Ingreso Público. Se necesitan medidas audaces que rompan la inercia y den mensajes claros a la inversión, como sería una reducción de la tarifa de renta y también del número de tarifas de IVA.

Estos son los principales temas pendientes en el terreno fiscal. Probablemente seguirán siendo centrales en las discusiones en los años por venir, en la medida en que el país siga por el camino gradualista.

Si se quiere volver a crecer y para que la política fiscal sirva al desarrollo y a los más pobres, faltan la decisión y la convicción políticas necesarias para salir de esta trampa fiscal colombiana.
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