| 8/5/2015 7:00:00 PM

Editorial: Los supuestos del Presupuesto

El Ministro de Hacienda presentó ante el Congreso Nacional el Presupuesto General de la Nación –PGN– para 2016. En medio de las penurias fiscales exacerbadas por la caída de casi $20 billones en recursos provenientes de los minero-energéticos, el Ministro implementó lo que él denomina la “austeridad inteligente”. En general, el Presupuesto es efectivamente austero dentro de la medida de lo posible.

Infortunadamente, el PGN sufre del mal estructural que tienen nuestras finanzas públicas y que consiste en que los gastos de funcionamiento, incluyendo pensiones y transferencias, son totalmente inflexibles y no permiten un ajuste en su monto. Por esos motivos el gasto en estos rubros crece 8,5%, cifra que no se compadece con la caída en los ingresos que ha tenido el país.

Para abrirle espacio a estos gastos, la inversión pública cae 10,7%, al pasar de $45 billones este año a $40 billones el año entrante. A pesar de que el Gobierno argumenta que este monto sigue siendo uno de los presupuestos de inversión más altos de la historia, este hecho es nocivo ya que la inversión es un gasto que puede generar activos, como carreteras, que a su vez impulsan el crecimiento económico.

Sin embargo, el anterior argumento no tiene en cuenta el cambio radical que ha tenido la inversión en infraestructura en los últimos años en el país, así como muchos aspectos de la ejecución presupuestal que hacen el estimativo de su impacto económico a lo sumo precario.

El primer punto es que el PGN está cada vez más alejado de la “caja”; o sea, de la ejecución del mismo. Gracias a las vigencias futuras –que hoy totalizan $148 billones de los cuales $91 billones deben ser programados entre 2016 y 2021– con el presupuesto de una vigencia estamos pagando obras que se pudieron ejecutar ya hace varios años mientras hoy se están ejecutando obras cuyas vigencias futuras ¡aún no han sido presupuestadas! Este simple hecho hace que en cierto modo se navegue casi que entre la niebla cuando se habla del impacto de la política fiscal.

También es clave medir el impacto del cambio en la naturaleza de la ejecución de ciertas obras, en especial las Asociaciones Público Privadas (APP). Este tema no es de menor importancia, ya que según el mismo Ministro de Hacienda, la participación pública en las APP que se financiarán a través de la Financiera de Desarrollo Nacional será entre $5 billones a $6 billones, lo que a su vez aumentará la demanda agregada en un monto que compensaría la caída en el presupuesto de inversión pública.

En momentos como este son fundamentales los programas que, como el Pipe 2,0, están dirigidos a estimular la demanda, así como la puesta en funcionamiento del programa de 4G es crucial. Por esto, bajo un punto de vista macroeconómico, la venta de Isagen se hace conveniente, ya que traería dólares al país (siendo un extranjero el que compre la compañía) y apalancaría las APP en casi $6 billones, los que a su vez compensarían la caída en demanda causada por la caída en la inversión pública.

Es más, sería conveniente que el Gobierno tomara un crédito puente o emitiera unos bonos con una opción put en el momento en que se venda Isagen. Estos recursos servirían para poner en marcha el programa de inmediato.

En momentos en que el Banco de la República volvió a bajar su estimativo de crecimiento para este año de 3,2% a 2,8%, debido en su gran mayoría al impacto que ha tenido sobre los ingresos nacionales la caída del precio del petróleo, es fundamental que la demanda no se contraiga (como lo sugiere la caída en el índice de confianza del consumidor), para garantizar un buen crecimiento.

Otra fuente de crecimiento sería la demanda generada por las APP de iniciativa privada exclusivamente. En estas, todo el riesgo y la financiación los asume el constructor privado. De ellas, ocho ya han sido aprobadas.

Gran parte de la inversión en carreteras ha venido saliendo del presupuesto público y ha ido pasando a los presupuestos privados. Para el éxito de esta estrategia es fundamental, como lo ha repetido el Ministro, que Colombia conserve su buen nombre y su buena calificación en los mercados internacionales, de suerte que el financiamiento siga abierto para el país, incluyendo su sector privado.

Finalmente, para 2016 el PGN contempla que el sector público cumpla con un déficit efectivo de 3,6% del PIB, incluyendo ajustes por ciclo energético y ciclo económico, tal y como lo ordena la regla fiscal. Sin embargo, este presupuesto, como su nombre lo indica, está basado en unos supuestos que han mostrado recientemente una alta volatilidad. 

Uno es el de crecimiento, que se estima en 3,6% para este año y 3,8% para el año entrante. Estos crecimientos presentan tendencias a la baja, lo que podría dificultar la meta de recaudos. Otro supuesto es el precio del petróleo con el que se realizó el Marco Fiscal de Mediano Plazo (base del PGN) que es de US$70 superior al nivel del mercado actual en cerca de 40%. Por último, la caída en la actividad económica puede afectar la meta recaudo de la Dian de $4 billones adicionales.

Es muy difícil estimar qué tanto va a ayudar a sostener el nivel de la demanda agregada el presupuesto de 2016. No solo se recortó la inversión pública sino que seguramente sobre ella recaerá cualquier ajuste adicional del gasto público. Así las cosas, dependemos en gran medida del éxito de las APP. Para esto, como también lo ha señalado el Ministro, la clave es que los mercados internacionales sigan abiertos para el país.
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