Opinión

  • | 2011/11/09 18:00

    Concesiones de infraestructura

    ¿Qué lecciones dejan dos décadas de éxitos y fracasos?

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En Colombia, como en muchos otros países latinoamericanos, las deficiencias de infraestructura son una de las barreras más grandes que bloquean el crecimiento de los sectores transables e impiden elevar la calidad de vida en las grandes ciudades.

Las privatizaciones pueden ayudar a mejorar los servicios y reducir las tarifas en sectores como las telecomunicaciones, donde hay espacio para la competencia entre varios proveedores, pero no en otros como puertos, aeropuertos o vías interurbanas, que son monopolios naturales.

Pero entre la provisión pública tradicional y la completa privatización de los servicios puede haber muchas posibilidades intermedias que aprovechan las capacidades de regulación del gobierno y los incentivos de lucro del sector privado en beneficio de los usuarios.

Las asociaciones público-privadas (APP) están en un verdadero auge en las economías emergentes, y especialmente en América Latina. Cinco de los diez países en desarrollo con mayores APP desde 1990 en el sector de carreteras son latinoamericanos. Solamente China ha tenido más APP en carreteras que Brasil o México, donde ya superan los US$32.000 y US$25.000 millones, respectivamente. Dado el tamaño de sus mercados, las cifras también son notables en Argentina, Chile y Colombia (US$14.000, US$9.000 y US$5.000 millones, respectivamente).

Los numerosos experimentos de asociación entre los sectores público y privado de las dos últimas décadas han demostrado que, aunque no hay una fórmula mágica, sí hay algunos criterios básicos para saber cuándo y cómo es más factible tener concesiones exitosas y transparentes. Eduardo Engel, Ronald Fischer y Alexander Galetovic publicarán próximamente un libro fascinante sobre el tema.

Cuando no puede haber competencia en el mercado, puede ser una buena idea que haya competencia por el mercado a través de licitaciones. Sin embargo, las licitaciones son fácilmente un engaño cuando más adelante puede haber renegociaciones tras bambalinas. En Chile, en las concesiones de carreteras ha habido en promedio una renegociación cada dos años y medio, implicando sobrecostos de 33% en promedio por carretera.

Las concesiones no pueden funcionar cuando no es factible definir con precisión y monitorear regularmente las características de la construcción, la calidad de los servicios a los usuarios y sobre todo el mantenimiento. Esto es técnicamente posible en carreteras y en otros sectores, pero puede no ser viable en la práctica cuando el monitoreo queda a cargo de la misma entidad que planea, adjudica o regula, lo cual acarrea conflictos de interés y facilita la corrupción. Una vez se descuida el mantenimiento, los costos de rehabilitación pueden a la larga triplicar los de construcción.

Numerosas concesiones fracasan por estimativos equivocados del tráfico que tendrá la vía o, en general, de la demanda que tendrá el servicio. La clave aquí no está en tener más estimativos, sino en diseñar contratos que reconozcan la impredictibilidad de la demanda y establezcan plazos flexibles de conformidad. Engel y sus coautores proponen un sistema en el que el gobierno fija el peaje y la licitación se asigna al proponente que pide como remuneración el menor monto total de peajes (en valor presente).

Las APP ofrecen múltiples posibilidades, evitando la dicotomía extrema entre provisión pública y privatización total. Pero las APP son también un gran peligro cuando los ministerios de obras públicas o los gobiernos locales acuden a ellas, no con la mira de mejorar la eficiencia de los servicios de infraestructura, sino con el propósito de evadir las restricciones fiscales o las dificultades para encontrar financiamiento. Para evitar esta tendencia, las obligaciones y contingencias futuras de toda APP deberían ser consignadas en el presupuesto, al igual que los aumentos de gastos resultantes de cualquier renegociación.

Hay un largo camino por andar en materia de APP, pero ya hay suficiente experiencia para evitar repetir los grandes errores de los últimos años.
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