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| 3/29/2012 6:00:00 AM

Todos contra Slim

La pelea entre las empresas de telefonía celular está en su punto más caliente: Movistar, Tigo y Une arremeten contra Comcel, de propiedad de Carlos Slim. La compañía se defiende.

Las empresas de telefonía móvil se han enfrascado en una guerra jurídica sin cuartel. Comcel, el jugador dominante en este mercado, recusó al director ejecutivo de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) porque, según argumenta, sus antecedentes como asesor de Une le impiden tomar decisiones contra la empresa. Para los competidores de Comcel se trata de una jugada táctica para impedir que el regulador implemente medidas indispensables para controlar los efectos negativos de su posición dominante.

No es una simple pelea de comadres. Lo que está en juego es el desarrollo futuro de este sector en el país. El hecho no deja de ser insólito, si se tiene en cuenta que la política nacional de telecomunicaciones fue reconocida recientemente como la mejor del mundo, en el marco del Mobile World Congress realizado en Barcelona.

En carta que enviaron al Ministro de Telecomunicaciones y Tecnologías de Información, Diego Molano, los presidentes de Une, Colombia Móvil (Tigo) y Telefónica Móviles (Movistar) afirman que, a través de tácticas jurídicas como la recusación, Comcel ha logrado suspender la aplicación de medidas regulatorias encaminadas a moderar los efectos de su posición dominante. Por lo tanto, Colombia corre el riesgo de que ocurra un “grave retroceso en la institucionalidad de esta industria, con repercusiones sobre el proceso de masificación y apropiación de las TIC”. Ellos afirman que Colombia está en camino de reproducir la experiencia de México, donde, de acuerdo con un informe reciente de la Ocde, ha logrado frenar sistemáticamente la aplicación de medidas regulatorias que la desfavorecen, a través de acciones en el frente judicial. En la misiva agregan que este estudio recomienda establecer medidas asimétricas para los operadores dominantes Telmex y Telcel, “pues la sola calificación de dominancia, sin medidas particulares, no tiene ningún efecto sobre la dinámica competitiva”. Telmex, al igual que Telcel y Comcel son empresas del billonario mexicano Carlos Slim, el hombre más rico del mundo.

Los directivos de Comcel se defienden. Hilda María Pardo, vicepresidente jurídica de la empresa, afirma que Comcel nunca ha buscado dilatar las decisiones del regulador a través de tácticas jurídicas. “Jamás en la historia de Comcel, más de 17 años, hemos establecido una recusación contra nadie en el sector. Y con respecto a la posición de dominio, ese es el sueño de cualquier comerciante. Quienquiera que esté en el mercado procura tener la mayor participación posible. La posición de dominio no está prohibida, lo que la ley dice es que no se debe permitir el abuso de ella y Comcel jamás ha tenido siquiera una investigación de abuso de posición de dominio”. Y contraataca a sus competidores: “No solo no están acostumbrados a competir en el mercado, sino que ahora se están acostumbrando a lograr la competencia a través de la regulación”, puntualiza Pardo.

La carta de los presidentes de las empresas de telefonía móvil ha traído a la luz pública un debate que hasta ahora ocurría en el cerrado círculo de los expertos del sector. Colombia es, después de México, el segundo país del mundo en cuanto al grado de concentración de su industria de telefonía móvil. Y, para ellos, el mantenimiento de condiciones que favorezcan la competencia entre los operadores es necesario para asegurar el bienestar de los consumidores.

Hacia el futuro, existe preocupación porque la concentración que hoy se registra en móviles podría ampliarse hacia otros mercados adyacentes, como el de internet. “Si la empresa tiene un multiplay con banda ancha, televisión, voz fija ilimitada y voz móvil, todo en un solo paquete, la diferencia puede llegar a ser muy grande frente a los que no pueden empaquetar”, afirma un analista del sector. “El regulador tiene que analizar herramientas para evitar que la posición de dominio en el mercado principal, el de la voz móvil, se traslade al de internet móvil o de banda ancha por la vía de los paquetes, si el jugador dominante ofrece descuentos en el servicio en que es muy fuerte para aumentar su competitividad en el otro”.

La mayor preocupación en el sector es que la aplicación de figuras jurídicas, como la recusación, se convierta en un freno para la industria de las telecomunicaciones en un momento clave. Colombia está a punto de iniciar el modelo de servicio basado en tecnologías de cuarta generación (4G), que traerá mayor calidad y capacidad para la transmisión de datos y voz en servicios móviles e inalámbricos. Algunos analistas advierten que podrían venir nuevas recusaciones que paralizarían temas tan sensibles como las adjudicaciones del espectro, las cuales implicarían inversiones cercanas a los US$2.000 millones en los próximos tres años.

¿Qué hacer con la posición dominante?

Entre los operadores móviles tradicionales, Comcel es la empresa con mayor número de suscriptores, una participación de 62,8%, seguida por Movistar (24,66%) y Tigo (12,43%), según cifras del MinTIC. El mercado de telefonía móvil colombiano comprende más de 46 millones de líneas activas, y una penetración en la población de 100,3%. Es evidente que Comcel es el jugador dominante, condición que fue establecida por la antigua Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT) en el año 2009.

Con el fin de restablecer el equilibrio entre los participantes en el mercado de telefonía móvil cuando hay condiciones de concentración, en distintos países los reguladores han introducido medidas como los cargos asimétricos, que se refieren al monto que cobra un operador a los demás por el uso de su red.

Si uno de los operadores tiene una participación de mercado sustancialmente más alta que los demás, ocurre un desequilibrio creciente en los costos de operación de las redes. Por ejemplo, el tráfico de llamadas de Comcel ocurre en 93% entre usuarios de la red de esta empresa y solamente 7% involucra redes de otros operadores. Esto implica que los costos por llamada dentro de su red interna pueden ser sustancialmente inferiores a los que se incurren al comunicar a usuarios de Comcel con las demás redes. De allí se puede derivar un problema de igualdad en la competencia, si los otros jugadores del mercado no lograr igualar esas estructuras de precios y deben castigar sus márgenes de forma significativa.

Cuando este tipo de situación se presenta, los entes reguladores en diversos países (incluyendo a los miembros de la Ocde) introducen los llamados cargos asimétricos. Esas medidas pueden incluir la obligación de permitir el acceso a la red en términos más favorables en cuanto a precios.

En Colombia, la declaración de Comcel como operador dominante abrió el camino para la toma de decisiones regulatorias orientadas a balancear las condiciones en el mercado. Los operadores móviles que compiten con Comcel han venido solicitando la reducción del cargo de terminación en la red de esa empresa.

“El mercado móvil colombiano no tiene las dinámicas que podrían generarse al no contar con condiciones regulatorias que reconozcan las diferencias de economías de escala que permitan a los operadores una competencia sana con un operador cuyo poder de dominio se constató por el regulador desde el año 2009. Las demoras en la adopción de medidas efectivas particulares respecto de Comcel ponen en riesgo la situación de competencia de la industria de las TIC en Colombia y, en últimas, el bienestar de todos los usuarios de telecomunicaciones si se llega a dar una situación de monopolio en el país”, advierte un vocero de Tigo.

Juan Carlos Archila, presidente de Comcel, por su parte, estima que la imposición de cargos asimétricos, y de otras determinaciones, serían unas medidas ilógicas, pues, en primer lugar, obligaría a los usuarios de su red a pagar más de lo que les corresponde por terminar sus llamadas en otra red y, en segundo término, también llevaría a la empresa a cobrar una suma inferior al costo de proveer el servicio, algo que también está prohibido por la ley (ver entrevista).

La recusación

En medio de este escenario, en enero pasado ocurrió la recusación por parte de Comcel a Carlos Andrés Rebellón, director de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC). La figura de la recusación es un acto que impugna la actuación de un funcionario cuando una parte afectada considera que este no es apto porque su imparcialidad está en duda. Según Comcel, los cargos asimétricos no existían en la regulación, y la medida, que fue propuesta por el director de la CRC, había sido planteada ya por él cuando se desempeñaba como asesor de Une. “La recusación es un derecho que tiene toda persona a ejercer cuando considera que no hay imparcialidad en un proceso en el cual usted es parte”, advierte Hilda María Pardo, de Comcel.

Rebellón responde que nunca ocupó ningún cargo directivo en Une, ni firmó documento alguno y asegura que la recusación se dio sin haberse dado siquiera una primera decisión en la CRC. “No tomo decisiones en Une; nunca las tomé, no hay un solo documento de Une firmado por mí. En ningún punto del proceso para llegar a la CRC se recibió alguna objeción a mi hoja de vida, ni por Presidencia, ni por la CRC, ni por el Ministerio y menos por un tercero”, asegura.

El proceso de recusación fue llevado ante la Procuraduría, que se declaró no competente, y dio traslado a la Superintendencia de Industria y Comercio. Ya se acerca el cuarto mes del proceso y la CRC no ha podido dar claridad sobre ninguna decisión.

Para los presidentes de Une, Colombia Móvil y Telefónica Móviles, la recusación no es una táctica aislada, sino que hace parte de una estrategia que ya fue aplicada en México y busca impedir la aplicación de la regulación sobre competencia a través de movidas jurídicas.

Citando el estudio de la Ocde, la carta de los presidentes de estas empresas afirma que las estrategias jurídicas se han convertido en un freno para el desarrollo de las telecomunicaciones en México, donde “los operadores dominantes se han favorecido del débil marco institucional vigente al abusar del singular sistema de amparo mexicano, en virtud del cual las decisiones de regulación que son sometidas a revisión judicial se suspenden a favor del recurrente”. Afirman que Colombia “no puede esperar a que se consolide un monopolio en un sector tan relevante para el desarrollo del país como las telecomunicaciones, menos aun cuando, a diferencia de México, se cuenta con las herramientas institucionales para evitar tal situación”.

La comparación con México ha atizado el debate. En abril del año pasado, la Comisión Federal de Competencia de México (CFC) multó a Telcel con US$1.016 millones como resultado de una investigación iniciada en 2006 a partir de la exigencia que hicieron los demás operadores de ese país. Sin embargo, hoy la decisión está en un litigio jurídico, pues Telcel recusó a Eduardo Pérez Motta, presidente de la CFC. Según el diario La Jornada, de México, a partir del 2 de marzo la CFC tiene 38 días para decidir si ratifica la multa, la modifica o la anula.

Además, Emilio Azcárraga ha emplazado a Carlos Slim y le dijo que en el negocio de televisión están dispuestos a recibir nueva competencia. “¿Estás dispuesto tú”, le pregunta Azcárraga al magnate mexicano?

Según el documento de la Ocde, en México la pérdida de bienestar atribuida a la disfuncionalidad de las telecomunicaciones se estima en US$129.200 millones entre 2005 y 2009, es decir, 1,8% del PIB anual.

De otro lado, la competencia para Slim está saliendo de México: el grupo Salinas se quedó con el negocio de la fibra óptica en Colombia y venció la propuesta de Telmex.

Implicaciones

La controversia se desata en un momento de gran importancia, pues va a ser otorgado el uso del espectro para el desarrollo de la tecnología de cuarta generación (4G) que mejorará la calidad y el tamaño del servicio, tanto de datos como de voz. Colombia solo tiene un operador de 4G, que es Une, pero el gobierno anunció para el segundo semestre de este año una nueva adjudicación de espectro.

La decisión que tome el regulador sobre cargos asimétricos en telefonía móvil será percibida como una señal muy importante para el futuro de la política de competencia en todo el sector en el país.

Muchos temen que las recusaciones podrían convertirse en el pan de cada día, en especial en lo que se refiere al tema de acceso al espectro. Por ejemplo, Óscar León, el actual director de la Agencia Nacional del Espectro (ANE), trabajó durante cinco años como Gerente de Planeación Regulatoria de Comcel. Si se dan recusaciones en este caso, se podrían poner en riesgo inversiones cercanas a los US$2.000 millones en los próximos tres años.

Otro caso es el de Iván Sánchez, comisionado de la CRC, que en su hoja de vida señala que trabajó en la ETB. Adicionalmente, falta por nombrar un tercer comisionado en la CRC que complete el equipo. Será difícil encontrar una persona experta en el tema que no haya trabajado en el pasado en las empresas del sector. “El Ministerio, la CRC y la ANE están llenos de gente de la industria, pero el gran peligro que veo es que esto se convierta en un tema de nunca acabar, de no enviarse una señal rápida de qué se entiende por permitido o no permitido en cuanto a funcionarios públicos en el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones”, dice Rebellón.

Las telecomunicaciones son un sector muy particular, por la importancia que revisten para la competitividad de la economía y por la alta velocidad del cambio en las tecnologías y las estrategias. Como dice el ministro Diego Molano, “un año en telecomunicaciones representa siete en cualquier otra industria”. Por eso, si los procesos se bloquean, los costos para un país pueden ser extraordinariamente elevados. Si las decisiones terminan en jueces y no en la institucionalidad del sector, su desarrollo, que venía a velocidad de crucero, podría pasar a moverse a paso de tortuga.

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