| 3/1/2012 7:00:00 AM

Todo o nada - La reforma tributaria

El Ministro de Hacienda se juega su credibilidad con la reforma tributaria que va a presentar al Congreso en los próximos días. Esta es la columna vertebral de la iniciativa.

El gobierno de Juan Manuel Santos está planteando una nueva reforma tributaria que aspira a corregir vicios estructurales en nuestro sistema de cobro de impuestos. Esto está generando un fuerte nerviosismo entre los empresarios. Santos les ha salido al paso anunciando que “no hay nada que temer” en la nueva reforma; pero ellos siguen ansiosos.

La intención de la reforma es racionalizar el estatuto tributario. La equidad y eficiencia del cobro de impuestos en Colombia son muy bajas porque existe una amplia gama de exenciones y excepciones que permiten dejar de pagar impuestos, pero solo están al alcance de quienes tienen más riqueza. La reforma busca volver a imprimir un espíritu de progresividad y equidad en la tributación en nuestro país. Sin embargo, los beneficiarios de las exenciones no están contentos con los anuncios. Serán muchos los obstáculos que le esperan a la reforma tributaria en su camino.

Cuál es el afán

¿Por qué, justamente ahora, una reforma tributaria? En este país, lo usual es que las reformas ocurran cuando las cosas van mal; la tradición señala que se hacen ajustes para subir impuestos ante la inminencia de una crisis macroeconómica. Pero en 2012, esa lógica usual no aplica.

Colombia está pasando por un momento extraordinario, con un crecimiento del PIB cercano a 6% en 2011 y se espera mantenga un ritmo similar este año. El Ministro de Hacienda reveló que los recaudos tributarios llegaron a un máximo histórico en 2011, cercano a $86,6 billones, con un crecimiento de 25,7% en el año. El déficit fiscal consolidado, cercano a 4% cuando comenzó el actual gobierno, cerró en 2,2% el año pasado. La meta fijada al inicio del gobierno por el ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, era llegar a un déficit fiscal de 0,8% para el cuarto año del mandato, pero en apenas un año y medio ya se ha recorrido más de la mitad del camino.

Sin embargo, sí hay urgencia por cambiar el sistema tributario. Aunque los resultados de 2011 fueron muy buenos, la economía sigue siendo vulnerable. El gasto público viene creciendo en la última década, debido a la necesidad de atender mandatos constitucionales sobre temas como educación, justicia, salud y pensiones. Adicionalmente, asuntos como la emergencia invernal y la restitución de tierras generan obligaciones adicionales de gasto. Para consolidar la estabilidad macroeconómica en el mediano plazo, es necesaria una reforma tributaria estructural.

Esto es así porque la desordenada secuencia de ajustes del pasado creó una caótica mezcla de exenciones y excepciones que dieron paso a un sistema incoherente, inequitativo y profundamente ineficiente. Colombia se acostumbró a convivir con el peor de los mundos posibles en materia tributaria: altas tasas nominales de impuestos que generan muy bajo recaudo; como porcentaje del PIB, los ingresos tributarios de Colombia son muy bajos en comparación con otros países de América Latina y el resto del mundo.

Hacia adelante, eso es insostenible. La obtención del grado de inversión para Colombia el año pasado no solamente implica ventajas, sino también obligaciones. En particular, Colombia debe mantener la estabilidad fiscal en el largo plazo. La meta de tener un déficit del sector público consolidado por debajo de 1% no es casual, sino una condición para la operación de la Regla Fiscal, factor clave para mantener la calificación de grado de inversión en el largo plazo. Dejar de cumplir este compromiso pondría en juego de nuevo la calificación internacional de los papeles de Colombia. Para lograr el objetivo, es necesario hacer de una vez por todas una reforma tributaria estructural.

El contenido

El actual estatuto no tiene mucho de equitativo, eficiente o progresivo. Los beneficios tributarios para las empresas están costando cerca de $13 billones al año. En el caso de las sociedades, el impuesto a cargo escasamente llega a 1,9% de los ingresos brutos, mientras para los asalariados el indicador llega a 6,6%. Los asalariados están pagando, como proporción de sus ingresos, el triple que las grandes compañías.

Tradicionalmente, en Colombia se ha utilizado el estatuto tributario como instrumento de fomento en la industria, la agricultura, la ganadería o en cualquier actividad que se considere importante para el crecimiento económico. El mandato de Álvaro Uribe fue particularmente fecundo en la creación de este tipo de incentivos, en temas que abarcan desde las zonas francas hasta la reforestación y los hoteles.

La reforma tributaria que plantea el gobierno Santos incluye varios temas que serán beneficiosos para los contribuyentes, pero también afectarán intereses. Por ejemplo, no solamente serán gravadas las utilidades de las empresas, sino también los dividendos que se girarán a los accionistas. La iniciativa busca reducir la tarifa de este impuesto para el caso de las personas jurídicas, que hoy se encuentra en 33%. El nuevo esquema implicaría una tarifa en un rango entre 25% y 31%. Así, mientras en la actualidad existe una sola tarifa, con el nuevo esquema propuesto será posible lograr que, quienes tienen más ingreso, paguen más.

De otra parte, este mecanismo también establece un incentivo para que las compañías no giren dividendos sino que reinviertan sus utilidades, lo que debería contribuir a impulsar el crecimiento.

La propuesta del Gobierno exime una parte del monto de los dividendos a los pequeños accionistas, para mantener el incentivo a la compra de acciones. El proyecto plantea que los ingresos por dividendos inferiores a una suma que se acerca a los $20 millones estarían exentos del pago del impuesto.

La reducción en la tarifa de renta solo sería posible si se eliminan las gabelas tributarias ociosas o injustificadas. Con el proyecto entran a revisión los descuentos, las rentas exentas y los ingresos no constitutivos de renta. Allí está la verdadera nuez del debate, porque se pisarán todos los callos.

El universo de exenciones y excepciones en Colombia es amplio y variado e incluye actividades tan diversas como hoteles, cultivos de tardío rendimiento (como palma, cacao y algunos árboles frutales), donaciones a campañas políticas; utilidades generadas por la venta de la casa de habitación, venta de energía eléctrica eólica, inversiones en barcazas de bajo calado e inversiones en plantaciones forestales. Muchos de estos beneficios no se justifican hoy. O bien cumplieron ya su función de facilitar la vida a una industria naciente, o no fueron efectivos nunca.

En el listado también están la exención para la prima de colocación de acciones, la exención por venta de acciones hasta por 10% del total de una empresa, la exención por la venta de activos a entidades públicas, y las gabelas para inversiones en desarrollo de ciencia y tecnología. Es de esperar que esta sea percibida como una reforma en gran medida “contra-uribista”, pues buena parte de los beneficios vigentes en la ley actual fueron expedidos por el gobierno de Álvaro Uribe.

De acuerdo con el tributarista Adrian Rodríguez, socio de la firma Lewin & Wills, este es el tema central. Para él, los beneficios fiscales no son malos por definición, pero antes de ser aprobados deben realizarse estudios técnicos para determinar la duración, los destinatarios y el impacto fiscal de cada gabela.

Los individuos

Las personas naturales también se verán afectadas con la reforma. Actualmente, la tarifa de renta para este segmento está en 0% para rentas gravables hasta cerca de $28 millones y, a partir de ahí, se aplican topes de ingresos a los que les corresponden tasas de 19%, 28% y 33%. Uno de los objetivos es incluir mayores rangos de tarifa para aumentar la progresividad, pero siempre con el techo que será la nueva tarifa que se defina en el Congreso.

Es posible que se plantee un impuesto a las pensiones más altas, que serán gravadas. En principio, aquellas que están por encima de $15 millones. Estas corresponden a personas que han tenido cargos altos en el sector privado o en el sector público y que, si bien son pocos, tienen una alta capacidad para incidir en la discusión.

Aparte de lo anterior, se está pensando en facilitar la vida a las personas naturales, pues actualmente no pueden deducir ningún costo, mientras que las empresas tienen un exhaustivo listado de deducciones. Esto lleva a que la porción de los ingresos gravados en el caso de una persona puede ser superior a la que tiene que pagar un conglomerado económico.

Todo esto irá acompañado con medidas para simplificar el proceso de declaración, como habilitar la presentación conjunta de formularios para cónyuges o compañeros permanentes.

El IVA

El Impuesto al Valor Agregado (IVA) ha sido una de las mayores fuentes de inequidad y desorden en el sistema. Durante décadas fue el instrumento preferido por los gobiernos cuando se buscaba elevar tributos, pues su evasión es más difícil que la del impuesto de renta sobre los individuos. Así, la importancia del IVA como generador de ingresos fiscales fue creciente. Como consecuencia, ricos y pobres pagan el mismo gravamen sobre un producto cualquiera, lo que contribuye a la inequidad. Además, la dispersión de tasas y las exenciones generan una profunda ineficiencia en el sistema.

Si bien la solución tiene que pasar por unificar tarifas, la Corte Constitucional declaró inexequible un artículo de la ley 788 de 2002 que gravaba con IVA de 2% a productos de la canasta familiar como la carne, el atún, el tomate, el arroz y el pan, entre otros. Esta limitación legal es uno de los factores que impiden reducir la dispersión de las tarifas.

En cualquier caso, el Gobierno buscará aplanar la estructura tarifaria en el IVA, que actualmente cuenta con 9 rangos. De acuerdo con Fedesarrollo, esto convierte a Colombia en un caso atípico en América Latina, donde el siguiente país con más tarifas diferenciales es Argentina, que tiene tres.

Según un estudio de la subdirección de gestión de análisis operacional de la Dian y elaborado por Javier Ávila y Ángela Cruz, hay cuatro escenarios para el cambio del IVA, pero hay dos que serían los más probables. En uno de estos se unificarían todas las tarifas a 15%, con una única tarifa diferencial de 25% para vehículos. Esta fórmula implica convertir en bienes exentos a la mayor parte de aquellos clasificados como excluidos. Es el caso del ganado, las verduras, las hortalizas y las frutas, entre otros.

Esto es necesario pues, debido a la decisión de la Corte Constitucional, al estar excluidos del régimen, en la actualidad no pueden declarar IVA ni tampoco pueden descontar los pagos que han hecho por concepto de este impuesto a sus proveedores.

El impacto fiscal de esta iniciativa sería prácticamente nulo, porque las tarifas diferenciales de 1,6% y 10% pasarían a 15%; esto significa un mayor recaudo por el aumento en estas tasas. Esta propuesta permite ser más eficientes en la fiscalización del recaudo.

El segundo escenario implica reducir la tarifa general a 15%, llevando a ese rango a los vehículos, y crear una segunda tasa de 3% para incorporar a ella buena parte de los bienes que tienen hoy la categoría de excluidos. Igualmente, la discusión se centrará en qué tipos de producto no se tocarán, teniendo en cuenta el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre el IVA y la canasta familiar.

Más cambios

Otra propuesta es eliminar el esquema de renta presuntiva. Actualmente, la ley establece que la renta líquida de cualquier contribuyente no será nunca inferior a 3% de su patrimonio líquido. Es un piso para calcular la base de este tributo. El Gobierno cree que este esquema es antitécnico, pues puede resultar en doble tributación. Este esquema va a ser modificado por un tributo mínimo alternativo que definirá la ley y cuya tarifa no superará el 2% de los ingresos brutos.

Otra de las reformas sustanciales será al esquema de retenciones en la fuente. Una retención es un recaudo anticipado de un impuesto, que el Estado hace antes de que se haya cumplido el tiempo para pagarlo. El objetivo es hacer menos gravosas las retenciones para los contribuyentes medianos y pequeños, quienes terminan con frecuentes saldos a favor ante la autoridad de impuestos, porque las retenciones superan el valor final del tributo. El Gobierno está concentrado en la retención que se hace de 50% del IVA. La salida es reducir esas tarifas.

Una reforma tributaria estructural, que reduzca la inequidad y aumente la eficiencia en la tributación es un viejo sueño de este país. Muchos la han planteado y nunca se ha podido. En el pasado reciente, el entonces ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, bajo el gobierno Uribe, planteó también una reforma orientada a reducir tarifas a cambio de eliminar exenciones, pero su propuesta se hundió sin pena ni gloria. Sin duda, la eliminación de exenciones tiene enemigos. Echeverry y Santos tendrán que exhibir toda su habilidad política para sacar adelante este proyecto.

Colombia no enfrenta ahora una señal de crisis que sirva para mover el país político a la acción en materia de impuestos. Por el contrario, enfrenta la posibilidad real de lograr una etapa larga de prosperidad. Para alcanzarla, es indispensable hacer la reforma. De otra manera, la imagen de buen manejo macroeconómico de Colombia se deterioraría, la aplicación de la Regla Fiscal entraría en problemas y la confianza que vemos hoy en la economía se esfumaría, pues el país no lograría sus metas fiscales de largo plazo. Es el momento de escoger en qué tipo de país queremos vivir.

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