| 9/29/2016 12:00:00 AM

Arranca el pulso por la reforma tributaria en Colombia

El Gobierno, el Congreso, los empresarios y los colombianos en general se aprestan a discutir el marco de impuestos que regirá para la próxima década. ¿Logrará el país consolidar la oportunidad histórica de sacar la gran reforma estructural que necesita?

Luego del plebiscito por la paz, el país entrará de lleno en uno de los más importantes debates económicos y políticos de los últimos tiempos: cuál debe ser la estructura tributaria que Colombia necesita para los próximos 10 años.

En esta oportunidad, la discusión será extraordinaria, por una sencilla razón: la mayor parte de las reformas que han sido aprobadas en los últimos 20 años son discutidas bajo la presión de aumentar el recaudo para la siguiente vigencia. Por eso, muchos de esos proyectos han terminado como colchas de retazos que sirven para tapar huecos, pero enredan más el estatuto tributario y lo vuelven regresivo, inequitativo e ineficiente. Eso dificulta la gestión empresarial y de las autoridades, al tiempo que desincentiva la inversión.

¿Qué hay de distinto en esta oportunidad? Si bien el país sufrió un duro golpe por cuenta de la caída en los precios del petróleo, lo que le generó un hueco fiscal de prácticamente $23 billones anuales que debe ser cubierto con la nueva reforma, lo cierto es que la administración Santos abrió una ventana de oportunidad política para lograr que la discusión sea de fondo.

Esto fue posible gracias a la estrategia fiscal que ha implementado este año el equipo económico del Gobierno, encabezado por el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas. La estrategia fue así: se presentó un presupuesto para 2017, completamente ajustado a la realidad del fisco, lo que implicó un duro recorte a la inversión; eso evitó que fuera necesario presentar una ley de financiamiento, lo que habría atado la discusión tributaria a las necesidades del próximo año y habría impedido pensar en un ajuste para el mediano plazo. Por esa decisión le han llovido críticas al Gobierno, pues todos los sectores han sentido el recorte.

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Sin embargo, de esa forma se pudo cumplir la regla fiscal y se blindó la discusión tributaria; lo que se discuta durante el proceso de la reforma no va a ser en términos de cuánto necesita Santos para el próximo año; el Gobierno llega al Congreso no con el sombrero en la mano para pedir recursos que salven patria en materia presupuestal, sino con la consigna de sacar adelante un ajuste estructural que le permita al país contar con la plata suficiente para las próximas diez vigencias. Por eso –todos a una–, el ministro Cárdenas, sus viceministros, el director de la Dian, Santiago Rojas, y los demás miembros del equipo económico repiten el mismo mensaje: “la reforma tributaria será estructural y será puesta a consideración del Congreso en la segunda semana de octubre”. Por parte del Gobierno, al ajuste estructural no le cabe la menor duda.

El asunto político

El problema será el ambiente general de la opinión pública y el Congreso frente al tema. Tanto los partidos políticos como los congresistas tienen que empezar a hacer sus cuentas frente a la tributaria, porque en 2017 empezará la carrera por la Presidencia y el Legislativo. Los impuestos son, sin lugar a dudas, un tema central en esa agenda electoral.

Así, los políticos pueden asumir la posición de siempre: primero ganar las elecciones y después ver qué hacen, lo cual implicaría sacar adelante una ‘reformita’ que no resuelva los problemas tributarios del país, pero que sea políticamente neutral, y dejar en manos del próximo presidente cualquier decisión en esta materia. Sin embargo, si optan por ese camino, les podría salir muy caro, pues las agencias calificadoras y los mercados tienen puesta su mirada sobre este proceso. Esa es la otra premisa de la estrategia del Gobierno: que el Congreso entienda la importancia de sacar adelante una reforma a fondo.

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Vale la pena recordar las palabras de Joaquín Cottani, economista jefe para América Latina de Standard and Poor’s (S&P), quien señaló que si el país no aprueba la reforma que se espera (esto es, con aumento en la tasa del IVA, inclusive), las cosas podrían complicarse. “Es entendible que el tema del IVA genere preocupación y tal vez hubiera sido mejor haberlo subido antes, pero es un hecho que, si en esta oportunidad no se aprueba un cambio, Colombia va a tener un problema de credibilidad”, dijo Cottani en entrevista con Dinero, divulgada en nuestra edición pasada.

Así que, hacer una ‘reformita’ sería el peor de los escenarios, pues la bomba les explotaría a los que estén en el poder a partir de 2018. Desde la perspectiva política, todavía falta demasiado tiempo para las elecciones y, sin un ajuste serio en impuestos, de aquí a ese momento la situación económica podría poner contra las cuerdas a todo el país. Los actuales miembros del Congreso están jugando con candela y cualquier error puede salirles caro a ellos y a todos los colombianos.

La preocupación porque se concrete esta última opción fue lo que llevó al presidente de la Andi, Bruce Mac Master, a mostrarse preocupado porque la discusión de la tributaria termine siendo de afán y, nuevamente, una colcha de retazos. El ministro Cárdenas dio parte de tranquilidad sobre el tema y señaló que la discusión va a ser a fondo.

Por eso, lo más sensato sería quemar el cartucho de la reforma estructural en este semestre; abordar el tema con serenidad y seriedad tendría un beneficio político: el gobierno Santos asume toda la responsabilidad por la carga impositiva que se establezca y la nueva administración, sin importar quién la lidere, evitaría desgastarse en el debate sobre cómo conseguir más recursos para financiar sus planes de Gobierno y quedaría con el panorama económico completamente despejado. Los expertos coinciden en que, con una buena reforma, las expectativas hacia futuro son positivas. La sensatez tributaria debería ser en esta coyuntura un activo político.

Por eso cabe preguntarse si los actores del debate van a llegar a un acuerdo sobre lo fundamental en materia de impuestos con el objetivo de garantizar la salud fiscal de Colombia para los próximos diez años; se trata de una oportunidad de oro. ¿Tendrán la habilidad política y técnica para sacar adelante la mejor reforma posible? Ese es el quid del asunto y la tarea no parece nada fácil. Desde esta perspectiva es que se hace necesario analizar la actual coyuntura.

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Los problemas

El primer asunto es que esta reforma va a implicar una enorme tensión entre las necesidades técnicas que imponen la situación fiscal y la realidad política. La mayoría de expertos señala que la fórmula ideal del ajuste impositivo debe implicar un aumento y redistribución de la carga fiscal para buena parte de las personas naturales y jurídicas que hoy no pagan impuestos; un incremento en la tarifa del IVA, gravando más productos y, finalmente, simplificar la carga tributaria para las 3.400 empresas que siempre pagan los tributos, pero a las que el sistema impositivo se les volvió prácticamente confiscatorio en los últimos dos años; cabe recordar que para muchas firmas la tasa efectiva de tributación sobre utilidades supera hoy el 50%.

La presidente del Consejo Privado de Competitividad, Rosario Córdoba, durante una presentación en la Cámara de Comercio Colombo Americana, explicó este panorama de manera clara. Según ella, las cifras muestran que son muy pocos en Colombia los que pagan impuestos y por eso el nivel de recaudo, por ejemplo, del gobierno central apenas llega a 13,9% del PIB, mientras que en otros países como Chile es de 24% y Brasil, 30%.

“Aún comparado con países muy similares a nosotros en nivel de desarrollo, Colombia recauda muy poco. Si se quiere que haya carreteras, que haya educación y que haya justicia, Colombia tiene una necesidad importante de aumentar su recaudo”, explicó Córdoba, quien además formó parte de la Comisión de Expertos que presentó la propuesta tributaria al Gobierno.

Para la economista, actualmente el estatuto tributario colombiano está lejos de ser equitativo, progresivo, eficiente y sencillo, que son los principios que deben regir cualquier sistema impositivo en el mundo. Explicó, por ejemplo, que “68% del recaudo del impuesto de renta está en 3.400 empresas. El resto de empresas que tributa representa 18% y las personas naturales representan únicamente 14%. La discusión que viene se va a concentrar en cómo es que vamos a cambiar esta composición; cómo es que vamos a dejar de gravar de manera tan intensa a unas pocas empresas, porque con eso lo que se consigue es desincentivar la inversión, pues nadie va a querer estar en un país donde los impuestos sean absurdos”.

Ese discurso, técnicamente impecable, parece políticamente incorrecto, y les dará argumentos a quienes quieran hacer populismo con el asunto tributario. La fórmula de más IVA, menos carga para las empresas y más carga para las personas naturales va a exigir de mucho apalancamiento político.

Más IVA

El primer asunto polémico es que será necesario aumentar la tarifa del IVA y la cantidad de productos gravados con este tributo, incluyendo tal vez rubros de la canasta familiar. La decisión de meterse con el IVA tiene un doble sentido: primero, los impuestos indirectos son de más fácil gestión para la autoridad tributaria y, segundo, tal esquema tributario facilita la vida a muchos sectores que, por no tener IVA en el bien final, tienen que incorporar a sus costos de producción los gravámenes que pagan a lo largo de la cadena.

En este sentido, el primer aspecto de fondo que hay que resolver es si se va a seguir considerando el estatuto tributario como una herramienta de fomento sectorial o como una norma que fija reglas del juego generales para todos los actores económicos.

Para muchos, el régimen de impuestos debe servir, como lo hace el Presupuesto General de la Nación, para fomentar sectores específicos. Por ejemplo, el ministro de TIC, David Luna, y el presidente de la Cámara Colombiana de la Informática y las Telecomunicaciones, Samuel Alberto Yohai, advirtieron en el Congreso de la República que la exclusión para los computadores y las tablets ha sido importante para impulsar la compra de tecnologías en Colombia. Y ratificaron que esperan que en el debate se excluyan definitivamente los teléfonos inteligentes.

Sin lugar a dudas, este tipo de medidas específicas ha resultado muy efectivo para impulsar ciertas actividades; sin embargo, ese ha sido el principio que ha llevado a que el estatuto sea farragoso y lleno de artículos y normas con ‘nombre propio’. Si se quiere avanzar en este frente hay que encontrar salida a estos justos reclamos sectoriales, pero sin afectar la estructura tributaria.

El otro asunto es el impacto del IVA generalizado en la canasta familiar. Jorge Andrés Martínez, director ejecutivo de Asoleche, explicó durante el Congreso del sector lácteo que se desarrolló durante la segunda semana de septiembre, que estaban preocupados por la posibilidad de que los productos lácteos fueran gravados con IVA. “Dicho tributo aumentaría el costo de estos alimentos, lo que incidiría gravemente en la compra de los mismos por parte de los consumidores. Hacemos un llamado al gobierno nacional y al honorable Congreso de la República para que la particularidad de los productos lácteos sea analizada a la hora de presentar y debatir los textos de la mencionada reforma”, aseguró.

El problema de fondo con el IVA es de equidad, pues la tasa del gravamen la pagan todos, sin importar el nivel de ingreso. Así, este impuesto tiene un sesgo de inequidad y no es progresivo. Sin embargo, en este frente, el Gobierno cuenta con una carta guardada. Resulta que la Corte Constitucional, tal como lo advierte la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, ha venido moderando su posición frente al tema del IVA a los productos de la canasta familiar. Si el Gobierno y el Congreso idean un buen mecanismo de compensación para los segmentos más pobres de la población, que retribuya lo que pierden con la generalización del IVA, es muy probable que la Corte avale este tipo de reforma. Ese sería un argumento válido en el Congreso.

El otro asunto que está considerando el Gobierno es la posibilidad de incluir en su propuesta un monotributo para los pequeños comerciantes. Esto permitirá no solo lograr un mayor recaudo, sino formalizar a una buena porción de la economía.

Sea cual sea la fórmula que ideen, es inevitable que haya una enorme discusión en este frente, pues simplificar el Estatuto Tributario pasa por generalizar el IVA, eliminar las exenciones a sectores específicos y compensar a los sectores de menores ingresos con otros beneficios de gasto público. ¿Cómo va a venderle el Gobierno esta propuesta a la opinión pública?

Las empresas

El segundo aspecto es la manera en que se podría aliviar la carga al sector productivo que genera empleo. Ya se dijo que esto, mezclado con un aumento en el IVA, resulta absolutamente impopular.

Sin embargo, el argumento central es que, con esta simplificación, el sector productivo va a liberar recursos para invertir y aumentar sus plazas de trabajo formal. Esta no es una falacia. En los últimos años ha habido una tendencia evidente a la formalización laboral. De tal manera, el argumento tiene fundamento y debería servirle al Gobierno para aumentar la carga magnética positiva a favor del proyecto.

Al respecto, al interior del Gobierno hay completa conciencia sobre el tema. El Ministro de Hacienda ya había explicado en entrevista con Dinero que, por ejemplo, “tenemos, en personas jurídicas, impuesto a la renta, Cree, sobretasa al Cree e impuesto a la riqueza. Lo ideal sería sintetizar todo esto en un solo impuesto. Tal vez el mensaje que les podemos enviar a los empresarios es que lo que hoy se logra con 4 impuestos se debe lograr con un único impuesto”.

El Ministro descartó que la tarifa de este gravamen se redujera mucho, pues el país está necesitando más ingresos. Lo que sí puede ocurrir es que la creación de un único impuesto a las utilidades sea mezclado con un impuesto a los dividendos. Esto permitiría, combinando ambos tributos, mantener la tarifa cercana a 33%, incentivando la capitalización de las empresas.

Un tema clave de discusión es la forma en que se va a establecer la base gravable de renta. La Comisión de Expertos había planteado unificar, o al menos acercar la manera en que se calculan las utilidades en los informes contables de las compañías, a la declaración de impuestos que tiene que presentarse ante la Dian. Eso facilitaría el trabajo de declaración y control por parte de las autoridades.

Sin embargo, algunos empresarios le han dicho al Gobierno que ese sería un problema, pues las normas Niif tienen un enfoque más financiero de los negocios empresariales, y eso podría sesgar al alza la base gravable de la declaración de impuestos. Por eso, les parece mejor mantener el actual sistema, que exige la elaboración de dos informes diferentes: el contable-financiero y el de impuestos; este último depura la renta gravable de una manera distinta a como se llega a las utilidades en los informes contables.

Según Javier Hoyos Arboleda, de la firma Gestión Legislativa y Gobierno, este tema es clave en la reforma. “Es necesario precisar el concepto de utilidad contable sugerida por la Comisión de Expertos, ya que con la aplicación de las Niif se elevaría la tributación a las empresas (contrario a lo que se busca de tener una tributación competitiva), pues de nada serviría racionalizar las tarifas y elevar significativamente la base gravable. En igual sentido preocupa el tratamiento de la renta presuntiva, pues hoy es posible deducir de la base gravable el valor de la inversión en acciones y aportes que se tengan en otras sociedades; de no hacerse, representaría una escalada tributaria importante y más si se tiene en cuenta que la comisión tributaria recomienda aumentar de 3% a 4% la determinación de la base y valorar a precios de mercado las inversiones y no a costos fiscales, como se determina hoy todo, lo cual implicaría una carga tributaria exagerada”.

Las personas

En general, el recaudo por personas naturales es muy bajo en Colombia. La Comisión de Expertos señaló en su propuesta que esto se debe a dos causas: primero, que el monto desde el cual las personas naturales deben declarar es muy alto y debería ser modificado a la baja. “Este umbral, expresado en términos relativos al ingreso per cápita, es dos veces más elevado frente al promedio de Ámérica Latina y 12 veces más alto que en el promedio de la Ocde”, señala la propuesta de la Comisión. Para este año, las personas que debían declarar renta eran aquellas con ingresos superiores a $3.300.000 mensuales; habría que reducir ese umbral.

El segundo asunto es que la tarifa de 0% se aplica a un amplio rango de contribuyentes y el salto a la siguiente tarifa (19%) es muy grande; la propuesta es establecer un ascenso de tarifas escalonadas entre 0% y 19% para esos niveles de renta baja, con el objetivo de que todos contribuyan.

Otro aspecto que podría mirarse es reducir las formas de liquidación de la renta gravable que desde 2014 cuenta con tres sistemas: el tradicional, el Iman y el Imas.

Las ONG

Igualmente, el Gobierno está mirando el tema de las Entidades Sin Ánimo de Lucro (Esal) que, según se ha denunciado en los últimos años, en muchos casos son utilizadas como mecanismos de evasión de impuestos y no como forma de organización para promover actividades filantrópicas y sociales.

Sin embargo, el Gobierno reconoce que no se puede satanizar la figura, pues muchas organizaciones de este tipo sí cumplen con su labor. Por eso, la Administración se está decantando hacia mantener el régimen especial de las Esal; esto es, con unos beneficios en impuestos. Pero se busca fortalecer el esquema, fijando dos reglas del juego. Primera, fuertes controles de entrada para impedir que se conformen organizaciones de este tipo sin cumplir con los requisitos; esto podría significar, por ejemplo, que los clubes sociales quedarían por fuera de este régimen especial y empezarían a tributar.

La segunda regla sería una ‘cláusula antiabuso’, para que, en caso que sean detectadas irregularidades, pierdan todos los beneficios a los que accedieron por ser de régimen especial y haya duras sanciones.

A grandes rasgos, lo que se puede decir de la reforma tributaria que se viene es que va a implicar un arduo proceso de conciliación política y muy probablemente el primer gran acuerdo sobre lo fundamental del posconflicto, pues definirá las reglas del juego sobre cómo todos aportan en un nuevo escenario de paz para financiar los gastos comunes. Lo que es necesario aclarar es que todos van a sentir el impacto.

Por esta razón, ahora hay que mirar el desarrollo de este proceso desde sus implicaciones técnicas, pero también de economía política.

Lo que se decida ahora va a marcar el futuro del país porque, si se hace bien, se habrá garantizado el terreno fértil para el crecimiento de los próximos años; si, por el contrario, no se consolida una buena propuesta, en pocos años estaremos evidenciando que los desbalances fiscales serán la primera gran amenaza para la consolidación de una Colombia en paz.

Beneficiario real

El Gobierno también va a insistir en la idea de incluir herramientas para que la autoridad de impuestos pueda acceder a la información sobre los beneficiarios reales. El objetivo es contar con otra forma de combatir los malos usos de las figuras en territorios extranjeros, como los paraísos fiscales, con el objetivo de identificar si alguien está usando un esquema empresarial en el exterior para evadir impuestos en Colombia. Esto daría mayor transparencia y más eficacia en la lucha contra este flagelo. Este tema genera mucha sensibilidad, pues el poder de lobby de quienes hacen uso de este tipo de mecanismos es muy alto en el Congreso. Así que, si lo termina planteando el Gobierno, será una dura pelea.

Cárcel para la evasión

El otro tema que se podría incorporar en la reforma tributaria es penalizar la evasión. En anteriores reformas se intentó promover esta iniciativa, pero en el Congreso no prosperó.

El argumento del Gobierno es que al convertirse en delito, el incentivo para la evasión se reduciría a su mínima expresión. Sin embargo, ya el propio Fiscal General, Néstor Humberto Martínez, ha señalado que la penalización no necesariamente redunda en cambiar las malas conductas. Así que, el Gobierno podría incluir esta propuesta, pero como una carta para negociar otros aspectos más controversiales de la reforma como el de aumentar el IVA.

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