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| 8/29/2012 5:00:00 PM

No la tiene fácil

Mauricio Cárdenas, nuevo ministro de Hacienda, la tiene cuesta arriba. El año entrante pinta muy apretado en materia fiscal y el coletazo de Europa puede llegar a su punto más alto. Panorama y retos.

La salida de Juan Carlos Echeverry de la cartera de Hacienda no estaba en las cuentas de nadie. Desde la época de la campaña presidencial, Echeverry se perfiló como uno de los más importantes estrategas de Santos: ideó su plataforma económica, fue el padre de la figura de las locomotoras del crecimiento y siempre estuvo dentro del privilegiado círculo que tiene acceso inmediato al Presidente. El consenso dice que, como ministro, Echeverry fue exitoso.

Entonces, ¿por qué sale del gabinete? Sin duda, la posibilidad de acceder a un alto cargo en el Fondo Monetario Internacional es algo interesante para él, pero eso no justifica un cambio de alto voltaje en un gabinete ministerial. Salir de su Ministro de Hacienda es una decisión difícil para cualquier Presidente, pues siempre levantará suspicacias sobre la solidez de la política económica y sobre los ajustes que ella requiere.

¿Qué viene ahora?

En síntesis, el cambio hace parte de la reorientación general que se está desplegando para la segunda mitad del mandato Santos, tanto en lo político como en lo económico. En lo político, la prioridad es apuntalar la reelección para 2014 y la búsqueda de la paz. En lo económico, la prioridad es capotear las tendencias negativas de la economía global y mantener la producción colombiana creciendo para que sea viable la reelección en 2014.

Desde esta perspectiva, el cambio en esa cartera tiene sentido. Un Ministro de Hacienda está obligado a casar peleas con todos los sectores. Echeverry ya había polemizado con gremios, congresistas, entes de control y también con colegas del gabinete.

Se enfrentó con Germán Cardona, primer ministro de Transporte de esta administración, por los recursos para avanzar en el desarrollo de obras. Luego tuvo roces con Germán Vargas Lleras, ministro de Vivienda, por la forma en que se financiarían las 100.000 viviendas gratis. Incluso se enfrentó con el propio Mauricio Cárdenas cuando ocupaba la cartera de Minas y Energía por la reducción en el precio de la gasolina.

Dentro de los enfrentamientos más mediáticos están los que sostuvo con la contralora Sandra Morelli, por la nómina adicional que pidió esta funcionaria y el cambio de sede de la entidad; el de Asobancaria, cuando acusó al sector financiero de abusar con las tarifas de sus servicios; y con el representante Simón Gaviria por la reforma tributaria.

Todo esto implica desgaste y largas cuentas por cobrar que llevan grabadas en la memoria varios actores clave, tanto en el gobierno como en el sector privado. La llegada de Mauricio Cárdenas al Ministerio de Hacienda implica en cierta forma borrón y cuenta nueva en estas relaciones. Si bien su mandato es de continuidad, y hay muchas similitudes entre Cárdenas y Echeverry –ambos son conservadores y economistas ortodoxos–, “hay cuestiones de estilo que son difíciles de anticipar y sutilezas de temperamento que, por supuesto, pueden cobrar importancia”, como lo afirma un analista.

Cambio de tercio

El cambio de liderazgo en el manejo de las finanzas públicas llega en un momento muy complejo para la política y la economía en el país.

En lo político, en este segundo tiempo del gobierno la paz y la reelección empiezan a copar la agenda pública, al tiempo que se aproximan las elecciones del Congreso, con el que las relaciones siguen tensas tras la debacle de la reforma a la Justicia, y se hace más hondo y agudo el acicate del expresidente Álvaro Uribe.

En lo económico, la incertidumbre es creciente. El panorama se oscurece y el año 2013 no pinta bien. En lo interno, la industria da signos de desaceleración, la producción de petróleo y carbón están amenazadas y en el comercio la baja demanda se ha convertido en la mayor preocupación. En lo externo vienen grandes definiciones sobre el futuro del euro y la compleja situación económica en Europa; un reacomodo de la política y la economía de Estados Unidos; y una desaceleración de China e India. El panorama será muy diferente al que enfrentó el gobierno Santos durante sus primeros dos años.

Cárdenas tendrá que empezar a jugar un papel clave en el ajuste de las expectativas. De acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, refrendado en la presentación del Presupuesto de la Nación al Congreso, la meta de crecimiento es 4,85% para 2013. El nivel de inversión presupuestado supera los $40 billones. Esos números lucen hoy demasiado optimistas.

“Esto se da en un momento entendible porque hay muchas presiones de gasto derivadas de una coyuntura política compleja, como un Congreso en contra y unas elecciones que vienen. Uno ve que el Gobierno empieza a relajarse en el gasto porque ha tenido un aumento importante en el recaudo, cree que puede darse ese lujo y pinta un escenario más optimista de la cuenta para decir que este gasto adicional no va a tener efecto sobre el déficit, cuando sí lo va a tener”, asegura Alejandro Gaviria, decano de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.

Las fuentes fundamentales de recursos en el presupuesto de 2013 provienen de petróleo e impuestos. Sin embargo, el precio del crudo –uno de los estimativos clave en la elaboración del presupuesto, y cuyo valor se espera que sea superior a US$100 por barril– viene en una montaña rusa. El recaudo de impuestos se reduciría por la desaceleración de la economía y por la decisión que tomó Echeverry de postergar la presentación de la reforma tributaria al Congreso.

El Banco de la República ya dio su señal sobre la forma como percibe el panorama. Sus proyecciones de crecimiento para 2013 están en un rango de 2% a 5%, una reducción frente al rango de 4% a 6% que mantuvo durante el primer semestre. Además, en la reunión del pasado 24 de agosto volvió a reducir la tasa de interés de referencia en 25 puntos básicos y se ubicó en 4,75%.

“Cuando el Emisor hace este análisis, hay una alta probabilidad de que la cifra esté por debajo de 4%, cerca de un punto porcentual por debajo de la proyección oficial”, agrega Gaviria.

Otros son más pesimistas. Para Eduardo Sarmiento, de la Escuela de Ingeniería, la economía, cuyo ritmo de crecimiento venía avanzando a 6% en 2011 y se redujo a 4,7% en el primer trimestre, continuará perdiendo impulso y terminará el año con un crecimiento cercano a 3%, nivel que mantendrá el año entrante.

Ruido interno

En este momento sería fácil argumentar que no hay razones de alarma. De hecho, hay buenas noticias, como la decisión de Standard & Poor’s de elevar su evaluación de la perspectiva de largo plazo de Colombia, de Estable a Positiva.

Las razones que presenta S&P para su decisión son casi un resumen de los logros de Echeverry en Hacienda. El Gobierno hizo aprobar diez reformas económicas en el Congreso: tributaria, salud, empleo, vigencias futuras, dos fiscales (sostenibilidad y regla fiscal), dos de regalías (constitucional y legal), las Alianzas Público Privadas y la operación de Colombia Telecomunicaciones con Telefónica en la fusión con Movistar. El déficit fiscal se redujo en una tercera parte, de 3,6% en agosto de 2010 a 1,2% en el mismo mes de este año. El desempleo bajó a 10%, cuando se ubicaba en más de 11% hace un año. El crecimiento económico llegó a 4,7% en el primer trimestre de este año. El recaudo tributario creció 44%, es decir, $25 billones. La inversión extranjera directa llegó a US$15.000 millones en 2011.

No obstante, para los empresarios, las perspectivas se ponen oscuras. Según la encuesta de la Andi, entre enero y junio de 2011 el crecimiento acumulado de la producción industrial fue de 6,4%, mientras que para el mismo periodo de este año alcanzó solo 1,3%.

Las cifras del Dane para el primer trimestre muestran más síntomas: las obras civiles decrecen 8,1% frente al mismo periodo de 2011, la construcción cae 0,6% y la agricultura 0,4%, y las manufacturas crecen 0,6%.

En la industria hay preocupación por el aumento en las importaciones –que en el primer semestre crecieron más de 11%– y la revaluación del peso, la cual ha acumulado 6,6% en lo que va del año.
Por otro lado, la capacidad de ejecución del Gobierno no está ayudando: el avance de la inversión solo alcanza 26,8% a julio, mientras los compromisos de recursos van en 51% y los pagos en 44% a principios de agosto.

Asimismo, el petróleo y el carbón atraviesan por dificultades. Los continuos ataques guerrilleros a la infraestructura petrolera y carbonera, así como los paros laborales y las restricciones en materia de licencias ambientales en el campo minero están poniendo en tela de juicio la producción.

Ecopetrol redujo sus perspectivas de producción de 800.000 a 780.000 barriles diarios y el objetivo de llegar al millón de barriles se ve lejano. Por el lado del carbón, la meta de este año es producir 97 millones de toneladas, frente a 85 millones de 2011. Sin embargo, los ataques a la red férrea en Cerrejón, sumados al paro en Fenoco que finalizó hace un par de semanas y a la negativa de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales a entregar los permisos para la ampliación de la producción en las minas del Cesar están dificultando la posibilidad de llegar a esa meta.

La confianza se ha resentido. De acuerdo con la Encuesta de Opinión Empresarial (EOE) de Fedesarrollo, el Índice de Confianza Industrial (ICI) tiene un deterioro de 5,4 puntos porcentuales frente al nivel de junio de 2011. Mientras tanto, el Índice de Confianza Comercial (ICCO) evidenció un deterioro notorio en junio, con una caída de 3,4 puntos porcentuales respecto al mes inmediatamente anterior. Es el cuarto mes de caídas consecutivas en este índice, que lo ubica por debajo de los niveles registrados para el mismo mes en 2011 y 2010.

El impacto

El desenlace de la situación europea determinará lo que ocurra en el escenario global. En Colombia se ha prendido el debate sobre los impactos de la situación externa. Algunos, como el economista Mauricio Reina, consideran que, salvo que uno o varios países abandonen el euro, se presente una corrida de capitales y haya una crisis bancaria como la de 2008, el mal desempeño externo ya está incorporado en el cálculo de crecimiento del Gobierno para 2013.

Para Leonardo Villar, director de Fedesarrollo, “el problema del euro no se ha resuelto y no se ve aún el mecanismo con el cual se va a resolver en el futuro cercano. La posibilidad más grande es que Europa enfrente una situación muy compleja, con recesión continuada durante todo el año 2013”, asegura.

China e India seguirán creciendo, pero no a las altísimas tasas que tuvieron en los últimos 20 años. En el caso de China, el FMI todavía proyecta para 2012 un crecimiento de 8% que subiría a 8,5% en 2013. Sin embargo, diversos analistas creen que este año cerrará en 7,5% y la cifra para 2013 será similar, lejos del 8,5% estimado. “Aunque China siga creciendo a tasas envidiables, gradualmente se saciará este apetito que se deriva de sus grandes proyectos de infraestructura y del auge de la inversión en vivienda”, señala el economista Eduardo Lora, del BID. En cuanto a India, se estima que no alcanzará el 6,1% proyectado para este año, sino que llegará solo a 5%.

Las opiniones están divididas respecto a Estados Unidos. Villar cree que, si bien ha tenido bajo dinamismo, las condiciones están dadas para un repunte y “después del cambio de gobierno, o de la consolidación de la administración Obama, el crecimiento podría acelerarse un poco por encima de 2%, su ritmo actual”. Sin embargo, el exministro de Hacienda Óscar Iván Zuluaga es escéptico. “Si no aumentan el techo de la deuda, el país tendrá que hacer un ajuste en 2013 y eso hoy no está contemplado”, señala.

El pesimismo está a la orden del día. Una reciente encuesta del Foro Económico Mundial, al medir el Índice de Confianza Global, asegura que 72% de los encuestados “no tenía confianza en el estado de la economía mundial en los próximos 12 meses”.

La ruta más directa para la transmisión de los impactos negativos hacia la economía colombiana es la del efecto de una caída de los precios de los commodities sobre los planes fiscales del Gobierno. Las oscilaciones del precio del petróleo son preocupantes. El precio del barril Brent –el que hoy está vendiendo Ecopetrol– superó los US$120, cayó luego a niveles cercanos a US$90 y en las últimas semanas ha vuelto a subir, acercándose a US$100. En la crisis de 2009 el precio del Brent llegó a cerca de US$40.

Una caída en los precios de petróleo y carbón tendría grandes implicaciones para Colombia. La producción de estos energéticos se resentiría, pues muchos de los proyectos de exploración serían menos rentables y afectaría la inversión. El segundo impacto, más fuerte, sería sobre las finanzas públicas. Se estima que por cada dólar de reducción en el precio por barril el gobierno colombiano perdería cerca de $300.000 millones en ingresos. Si el precio cayera US$20, por ejemplo, la pérdida de ingreso se acercaría a los $6 billones, aproximadamente 1% del PIB.

Es cierto que la tensión política en Oriente Medio podría mantener los precios en niveles altos. El conflicto en Siria desataría una intervención internacional, la cual podría ser respondida por una acción de Irán para bloquear el estrecho de Ormuz, por donde circula 35% del petróleo mundial, lo que generaría escasez y altos precios. Sin embargo, ese escenario hace parte de lo impredecible. “Uno no sabe qué va a pasar jugando a la geopolítica. Lo que sí es real es una desaceleración en India, China y Brasil, que lleva a una menor demanda y a un menor precio”, afirma Gaviria.

Por el lado del carbón, la situación exige atención inmediata. Según César Díaz, presidente de la Cámara Colombiana de la Minería, por cada dólar que baje el precio, Colombia podría dejar de recibir, en promedio, unos US$9 millones en regalías y US$90 millones en exportaciones. Hoy el precio ronda los US$90 por tonelada, pero alcanzó a estar en US$110. “La fiesta se acabó. El Gobierno debe dar señales para las industrias que jalonan la economía, como la locomotora minera, que crece a doble dígito”, dice.

Las exportaciones están cediendo. Según el Dane, en junio de 2012 las ventas externas del país disminuyeron 1,9% con relación al mismo mes de 2011. La disminución obedeció a la caída de 18,3% en productos agropecuarios, alimentos y bebidas, y de 3,0% en combustibles y productos de las industrias extractivas.

Así, los escenarios externos que tendrá que manejar Mauricio Cárdenas fluctúan entre una fuerte desaceleración de la economía global, generada por una solución desordenada a los problemas de Europa, y una crisis de grandes proporciones, como la de 2008. Las consecuencias en este último caso son difíciles de calcular; sin embargo, se debe recordar el impacto que la crisis de 2008 tuvo sobre los spreads de la deuda y sobre las posibilidades de financiamiento. “Tras la quiebra de Lehman Brothers los spreads subieron y parte de la caída en los precios de los commodities obedeció al deterioro en las expectativas. Se cerraron los mercados financieros, la entrada de recursos se redujo y fue un momento en que la tasa de cambio subió y llegó a ubicarse por encima de $2.000 nuevamente. Los spreads de Colombia llegaron a 400 puntos, por un periodo breve, mientras hoy están por debajo de 150”, dice Villar.

El panorama que tendrá que manejar Mauricio Cárdenas no es nada fácil. En la agenda urgente de corto plazo hay dos temas clave. El primero es la reforma tributaria. Echeverry decidió congelarla tras la caída de la reforma a la Justicia, pero es claro para los analistas que si la reforma no es presentada pronto, estaría muerta en la práctica, pues no tendría posibilidades en la época electoral. El segundo es la venta de 10% de Ecopetrol. Ha sido presentada como el plan B para enfrentar el mayor coletazo de una crisis internacional, pero si no se hace pronto, se enfrentaría a un escenario de bajos precios donde su valorización también caería.

Mauricio Cárdenas enfrenta retos de equilibrista hacia los próximos dos años. Deberá liderar una estrategia anticíclica para hacer frente a la desaceleración internacional, abriendo las puertas para un gasto público que compense la debilidad del consumo privado. Por el otro lado, tendrá que evitar que las presiones asociadas a la reelección desbaraten la disciplina fiscal en el país. A largo plazo, deberá fortalecer fondos de reserva para un escenario que hoy parecería lejano, donde el petróleo podría dejar de ser el gran generador de recursos de la economía. Es una verdadera prueba de fuego para este economista que se ha preparado toda su vida para el cargo de Ministro de Hacienda. El país seguirá su gestión a cada instante.

Estos son los ministros de Hacienda de los últimos 20 años:


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