| 2/5/2014 8:00:00 PM

Llegó la hora

Luis Andrade, presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura, es el responsable de la más ambiciosa iniciativa en construcción de infraestructura en 50 años. Sin embargo, son muchos los riesgos y los jugadores todavía no están listos para el arranque.

Tras décadas de espera, la inversión en carreteras por fin está arrancando Y lo que viene es descomunal. Todas las concesiones viales que se construyeron en los últimos 25 años involucraron inversiones por $22 billones. En contraste, las concesiones de cuarta generación (4G) representarán más de dos veces ese valor y se ejecutarán cinco veces más rápido. Son 40 megaproyectos, cuyo valor supera los $47 billones.

Se espera que este sea el principal motor de crecimiento económico en los próximos cinco años. Es un gigantesco y novedoso experimento. Como lo dice Luis Fernando Andrade, presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), “esta es la movilización de capital más grande que se ha hecho en la historia del país”. Los constructores acudirán a la banca en busca de financiación por cerca de 60% de esos $47 billones. No solo es una suma gigantesca para los estándares del país, sino que los plazos rondarán los 20 años, algo que está también por fuera de la experiencia de nuestros bancos.

Esta transformación tendrá un gran impacto empresarial.

La operación de las concesiones está distribuida enun número amplio de empresas. El Gobierno estima que el proyecto típico tendrá una inversión de $1,5 billones y requerirá unos $300.000 millones de capital. De acuerdo con Andrade, podrían ser 40 empresas concesionarias que, por su tamaño, cada una de ellas clasificaría hoy en el grupo de las 100 empresas más grandes del país. El Gobierno también espera que la construcción de estas carreteras genere cerca de 400.000 empleos directos e indirectos.

Todo esto suena a fábula en Colombia, un país que está en el lugar 130 entre 148 países en el ranking de carreteras que incluye el Informe de Competitividad Global. Los únicos países en las Américas que están peor que nosotros en ese ranking son Paraguay y Haití. La construcción de carreteras nos ha dado a los colombianos los ejemplos más contundentes de lo que ocurre cuando se juntan la incompetencia, la codicia y la corrupción. ¿Cómo creer en un nuevo modelo, cuando ha habido tantos fracasos?

Los 4 jinetes del Apocalipsis

Un proyecto de esta escala enfrenta riesgos de muy diversa índole, pero entre las empresas de ingeniería y los banqueros se habla de los “4 Jinetes del Apocalipsis”, los cuatro grandes enemigos de las concesiones 4G. Se trata de la compra de predios, los altos costos asociados a las redes (petróleo, gas, electricidad, etc), las consultas con las comunidades y la obtención de licencias ambientales. Todos estos temas han causado dilaciones fatídicas en la construcción de carreteras en el pasado.

Buena parte del trabajo realizado por el Gobierno y la ANI se ha concentrado en reducir este impacto. Siguiendo los principios del project finance, se ha buscado poner los riesgos en cabeza de quien mejor los puede gestionar y generar incentivos para alinear los intereses de los constructores, los bancos y el Gobierno.

La Ley de Infraestructura de 2013 trajo cambios sustanciales en materia de predios y redes. En el caso de la compra de predios, los cambios en el Código Civil y en la ley obligan a los jueces a ordenar la entrega automática de un predio al Estado cuando es necesario para hacer una carretera.

Las disputas legales se restringen a la suma de dinero que implica el traspaso de la propiedad, sin que se atrase la construcción. En cuanto a las redes, la ley determinó que los costos los asumirá el segundo que llegue a la zona. Si hay una obra vial y por allí va a pasar un oleoducto, el costo de ajustar el recorrido de la carretera deberá ser asumido por el desarrollador del tubo. Si el oleoducto está construido, los costos los paga la carretera.

Frente al tema ambiental, las obras de mejoramiento y los cambios menores no requerirán licencias ambientales. Según Andrade, la mitad de las obras en el programa pueden ser catalogadas como de mejoramiento.

En lo relacionado con el tema de consultas previas, la Ley no incluyó ninguna decisión, pues habría sido necesario hacer una consulta. Sin embargo, el Gobierno fijó protocolos y limitó en el tiempo las consultas, con periodos de hasta seis meses, y concentró los trámites en el Ministerio del Interior, cuando antes también participaban el Incoder y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). Esto deberá reducir los tiempos para la toma de decisiones. Sin embargo, para empresarios y banqueros aún quedan tareas pendientes. En cuanto a las consultas previas, que son derechos consagrados en la Constitución, estas solo pasarán a ser responsabilidad directa del Gobierno dentro de tres años, cuando las obras ya estarán en desarrollo.

Por ahora, serán los concesionarios quienes tendrán que gestionarlas.

En materia ambiental, falta la reglamentación de la Ley de Infraestructura. Entre los aspectos críticos está la definición de criterios para decidir cuándo se puede hablar de cambios menores y actividades de mejoramiento que no requieren licencias ambientales. Las reglas deben quedar listas antes del próximo 22 de febrero.

También están por reglamentar temas claves como la creación de la Unidad de Planeación del Sector de Infraestructura de Transporte y de la Comisión de Regulación del sector; la intermodalidad y multimodalidad, los corredores logísticos y las unidades funcionales de tramos de túneles en proyectos de Asociación Público Privada, entre muchos otros.

Quién se queda con el riesgo

Un elemento central del nuevo esquema es la distribución de los riesgos. En estos proyectos de gran magnitud y largo plazo existen riesgos de muy diversa naturaleza, pero los más importantes (que causaron mayor daño en el pasado) son los que alteran los incentivos que obtienen los constructores para terminar las obras y los relacionados con las dilaciones y la incertidumbre en los flujos financieros. Las definiciones son de cuidado. Al Gobierno le interesa que los privados asuman riesgos, pero si los problemas exceden lo que las empresas pueden manejar, entonces la mejor alternativa para el constructor es no terminar la obra.

El primer gran cambio frente al pasado se refiere a la capacidad patrimonial exigida a los concesionarios. En números redondos, en promedio para cada proyecto 60% puede ser deuda, cerca de 25% debe ser patrimonio aportado por los concesionarios (equity) y 15% restante se puede apalancar con recursos de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN). Esta entidad arrancó con un capital de US$220 millones, que se incrementará con los más de $5 billones correspondientes a la venta de Isagen, programada para los primeros meses de este año, y con una capitalización prevista por parte del IFC y la CAF.

Otro cambio se refiere a las nuevas reglas para manejar los sobrecostos. Se ha llegado a un acuerdo según el cual, si los sobrecostos están 20% por encima del valor, los asume el concesionario; si están entre 20% y 100%, se dividen en 70% para la Nación y 30% para el privado; y si superan el 100%, corresponden a la Nación. En el caso de cambios tributarios, si se genera un efecto favorable o desfavorable que afecte en más de 3% los ingresos del concesionario, la parte afectada podrá solicitarle a la otra que se reconozca la diferencia que exceda ese porcentaje.

Sin embargo, persisten las dudas. De hecho, en la última semana de enero la Asobancaria le pidió al Gobierno postergar la apertura de las licitaciones por un mes, pues el texto de los contratos se había conocido solo unos días antes. El plan de la ANI era iniciar los procesos de las nueve primeras obras el 7 de febrero, pero pasó a ser el 7 de marzo.

Los bancos están estudiando los contratos, pues deben extender avales para los concesionarios para aclarar a la ANI quiénes tendrán acceso a los créditos necesarios. “El tema de tasa para los bancos, como está hoy en día, es de incertidumbre”, explica un banquero. “La historia reciente muestra que esos mismos problemas de licencias ambientales y comunidades, que al comienzo parecían de riesgo económico moderado, se volvieron más complejos y demoraron la entrada en operación, como en dos tramos de la Ruta del Sol”.

En los proyectos de 4G se ha trasladado un mayor nivel de riesgos y responsabilidades a los concesionarios. La contrapartida es un mayor costo financiero para la deuda que pueden obtener, cuyas consecuencias serán de mayor impacto si se tiene en cuenta que los concesionarios solo empezarán a recibir recursos cuando terminen las denominadas unidades funcionales; es decir, los hitos claves en el desarrollo de la obra, como puentes o túneles.

“Cuando se empiezan a correr números, y dadas las limitaciones de pago que tienen los proyectos, los requerimientos de equity pueden ser mayores a los previstos por el Gobierno. El riesgo se tendrá que cobrar distinto y se verá reflejado en una prima que se traduce en mayor tasa”, agrega el banquero.

En últimas, los bancos están robustos y tienen la plata. El problema es llegar a unas tasas que remuneren los riesgos para la banca y al tiempo hagan viables los proyectos para los concesionarios. Sin embargo, los cálculos se descuadran con facilidad. “Hemos oído”, dice un financiero, “de aumentos de hasta 300 puntos básicos para compensar esos riesgos. En una obra de $1 billón, con $700.000 millones de financiación, esos 300 puntos básicos pueden ser $21.000 millones anuales adicionales de costo. Eso pesa en los retornos”.

Para otros, la negociación será incluso más dura. “Hoy se puede negociar con los bancos a tasas de IPC más 5 puntos, a 5 años”, afirma un analista. “¿Cómo será una negociación a 20 años? ¿IPC más 10? Así, las cifras no van a dar”.

En el tema de la financiación habrá que introducir más novedades. Sería importante, por ejemplo, lograr que los fondos de pensiones inviertan en estos proyectos, pero ellos no pueden hacerlo en las etapas iniciales debido a los niveles de riesgo. Pero una vez las carreteras operen, sí podrían invertir. Existe la idea de que la FDN emita bonos sobre los proyectos que entren en marcha.

Hay otros factores que pueden afectar los escenarios. Por ejemplo, la presión sobre los insumos y los recursos puede aumentar los costos. De hecho, el consumo de asfalto ya se disparó. En el último trimestre de 2013 se consumieron más de 40.000 toneladas mensuales en el país, mientras el consumo histórico se ubicaba en 30.000. Para el año entrante se pronostica un consumo de 55.000 mensuales.

La propia capacidad de los concesionarios para llegar a la fortaleza patrimonial exigida es hoy uno de los grandes interrogantes. Hay cerca de 25 proponentes, con jugadores internacionales como Odebrecht, Cintra, Acciona, Vinci, Sacyr, en consorcios con fondos como Nexus, Ashmore y Colpatria. También están otros como Corficolombiana, y constructores colombianos como Conalvías, Conconcreto, Odinsa, ISA, Cóndor, entre otros. Varios jugadores están precalificados en más de seis proyectos, pero las obras son tan grandes que solo podrán estar en uno o dos. Algunos observadores han criticado la selección de los precalificados, que se hizo por sorteo, lo que pudo dejar por fuera a consorcios fuertes.

Pronto se despejarán algunas de estas dudas. A principios de marzo se conocerán las propuestas definitivas para la vía Girardot-Puerto Salgar y allí se podrá ver el interés que hay en los procesos. El Gobierno ha hecho una apuesta muy alta en este tema, pero el terreno no está claro aún. Hará falta más empeño y creatividad para superar los obstáculos. Por el bien de la economía, es vital superar esta etapa y pasar rápidamente a la de construcción. Es necesario demostrar pronto que el esquema sí funciona, para acallar las voces de incertidumbre y dejar atrás la larguísima historia de incompetencia y fracaso en la construcción de carreteras en Colombia.

***

Los palos en la rueda

1. Gobierno y constructores todavía discuten la fórmula concreta para distribuir los riesgos (ambientales, geológicos, financieros, etc.).

2. La devaluación del peso hará que la compra de maquinaria y la importación de asfalto encarezcan las obras.

3. No se ha reglamentado la Ley de Infraestructura. Los temas de problemas ambientales y con comunidades siguen vigentes.

4. La licitación para la navegabilidad del Río Magdalena se aplazó una vez más. El motivo: no hay acuerdo en distribución de riesgos.

5. A pesar del esfuerzo por contar con buenos contratos, las demandas no terminarán una vez adjudicadas las licitaciones.

6. El sector asegurador registra temores a la hora de expedir las pólizas.

7. El cronograma de adjudicación de contratos ya se corrió un año.

8. Grandes fondos de inversión del mundo no le creyeron al plan de infraestructura.

9. La banca pidió aplazar un mes el inicio de las licitaciones. No se descartan más aplazamientos.

10. El afán político por adjudicar los contratos puede afectar la calidad de las licitaciones.

11. Según Odebrecht Colombia, el tráfico proyectado a futuro no compensa la inversión que se debe hacer en las obras.

12. Solo hasta mediados de febrero se conocerán los productos financieros para apalancar los proyectos.

13. De acuerdo con algunos potenciales inversionistas, las proyecciones de tráfico en algunas vías no se compadecen con el volumen de inversiones que se necesitan.

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