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El presidente Juan Manuel Santos ha logrado aumentar su popularidad recientemente. Con los impuestos se juega su credibilidad acerca de las reformas económicas pendientes.

| 10/11/2012 12:00:00 AM

La otra cara

Con la reforma tributaria, el gobierno de Juan Manuel Santos quiere meter cambios de fondo en temas diferentes a los impuestos, como la revaluación del peso y la crisis de la salud. Hay grandes implicaciones. Análisis de Dinero.

Juan Manuel Santos volvió a mostrar que es un agresivo jugador de póker. La propuesta de reforma tributaria que traía el Gobierno en el primer semestre se empantanó con los problemas de mediados de año y la caída de la popularidad del Presidente. Sin embargo, el Primer Mandatario parece creer que la mejor defensa es el ataque. Su nueva reforma tributaria multiplica la apuesta y se mete con algunos de los grandes problemas de fondo de la estructura económica. Aunque la opinión no parece haber tomado nota todavía, dos de los principales objetivos de la reforma tributaria presentada por el nuevo ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, son atacar los efectos de la revaluación del peso y echar a andar una nueva estrategia para solucionar la crisis de la salud.

Históricamente, las reformas tributarias en Colombia han sido motivadas por la necesidad de tapar huecos fiscales. Una larga sucesión de reformas tramitadas así nos ha dejado un sistema tributario que contribuye a agravar los males que, en teoría, debería aliviar. Hoy es un sistema abiertamente regresivo, donde a los ricos les va mucho mejor que a los pobres a la hora de pagar impuestos, que no aporta a la reducción de la desigualdad y que incrementa los costos para quienes pretenden crear empleos.

La reforma que plantea Cárdenas se sale de la tradición, pues no está motivada por una carencia de recursos en el corto plazo. Por el contrario, su principal inspiración es la corrección de distorsiones hacia el largo plazo. Si tiene éxito, su mayor aporte se lograría al destrabar barreras estructurales que existen hoy para la generación de empleo.

Hasta ahora, el debate sobre la reforma tributaria se ha centrado en los temas que tocan el bolsillo de los colombianos en forma más inmediata, como los ajustes al IVA y el impuesto de renta para las personas naturales. Sin embargo, su impacto al contrarrestar el efecto de la revaluación, y al abrir paso a un replanteamiento del sistema de salud, merece una discusión más profunda que el país no está dando.

¿Quién gana?

El debate que viene ahora sobre la reforma trasciende el tema básico de la técnica tributaria. Es, en realidad, una discusión de fondo sobre economía política. El Presidente le está pidiendo al Congreso que decida cuáles son sus prioridades para la asignación de recursos públicos con miras a las próximas generaciones.

El proyecto de reforma tributaria que venía adelantando el anterior ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, buscaba fundamentalmente eliminar fisuras en el sistema que facilitaban la evasión, al reducir la tasa del impuesto en renta, eliminar exenciones y generar mayor equidad entre los contribuyentes. Era una reforma que iba a hacer “llorar a los ricos”, según lo dijo el propio Presidente.
Sin embargo, la agenda legislativa se embolató, vino la caída de Santos en las encuestas y ocurrió el cambio de Gabinete.

El ministro Cárdenas entró al cargo anunciando que su agenda daría prioridad a combatir la desigualdad, reducir la pobreza y atacar los problemas estructurales de la economía. Cárdenas les preguntó a sus asesores quiénes ganaban y quiénes perdían con la propuesta original de reforma tributaria. Después de hacer la evaluación, la respuesta fue contundente: los que ganaban más eran los mismos a los que les ha ido mejor durante los últimos años; es decir, las grandes compañías petroleras y mineras. Si bien la reforma buscaba reducir las fisuras a través de las cuales ocurre la evasión, no estaba haciendo nada por afectar el sistema de incentivos que hoy beneficia más a los sectores que generan menos trabajo y recurren con mayor intensidad al capital.

De allí se desprendió un cambio fundamental de perspectiva. La pregunta pasó a ser, ¿cómo utilizar el sistema tributario para corregir los sesgos que hoy actúan en contra de los sectores más generadores de empleo? “Miremos cómo generamos un efecto ‘devaluación’, por la vía de los costos”, fue la indicación de Cárdenas.

Así, la propuesta de reforma tributaria reconoce en forma explícita que Colombia sufre de una “enfermedad holandesa”; es decir, una apreciación excesiva de su moneda, causada por el alto flujo de divisas que entran al país por cuenta de las exportaciones mineras.

Es la primera vez que el gobierno de Colombia reconoce en forma oficial que este problema existe. La exposición de motivos de la reforma tributaria lo dice: “uno de los factores más preocupantes para el desarrollo de esquemas de generación de empleo formal es la pérdida de participación en el PIB de sectores intensivos en mano de obra, como son agricultura e industria. Lo anterior es consecuencia, entre otros factores, de la persistente apreciación del peso, que se ha acentuado desde finales de 2009 y que es síntoma de la llamada ‘enfermedad holandesa’, originada en la bonanza de ingresos por cuenta de la expansión de la actividad minero-energética”. Esto va en boca del Gobierno y no de los congresistas del Polo Democrático.

Devaluación de 10%

La reforma busca destrabar la larguísima discusión que se ha adelantado en el país sobre el impacto de las cargas parafiscales sobre la nómina. La fórmula que se plantea es reducir los 13,5 puntos de los parafiscales asociados al Icbf, al Sena y al Sistema de Salud. Esto será reemplazado por 8 puntos de un impuesto a las utilidades que, sumado a los 25 puntos de la nueva tarifa en renta, mantiene la tasa impositiva global para las empresas en 33%.

Las implicaciones son de largo alcance. En el sistema que existe hoy, la financiación del Icbf, el Sena y el Sistema de Salud proviene de cargas parafiscales sobre la nómina. Esto tiene consecuencias regresivas. Aunque los beneficios que entregan esas instituciones cubren a toda la población, los costos recaen en forma desproporcionada sobre aquellas empresas que tienden a generar más empleo, lo que incrementa los costos variables para las empresas y reduce las probabilidades de encontrar empleo. Bajo la propuesta, en cambio, la relación entre empleos generados y el fondeo de estas entidades desaparece. Será posible tener los beneficios de estas entidades sin destruir empleo.

La reducción en las cargas parafiscales podría representar en sectores intensivos en mano de obra, como los textiles, el equivalente a una devaluación del tipo de cambio cercana a 10%. En otras palabras, es como si a través de la medida el Gobierno estuviera decretando una tasa de cambio de $2.000 para estos sectores.

Así, al considerar el problema tributario desde una perspectiva amplia de ganadores y perdedores –un problema de economía política– aumentan las probabilidades de éxito de la propuesta, al ganar apoyo entre los sectores que salen favorecidos con el cambio.

En el pasado se plantearon muchas reformas tributarias destinadas a reducir la evasión y las distorsiones del sistema tributario, con poco éxito. No lograron salir adelante porque los beneficiados con el desorden tributario actual son pocos, pero poderosos, ganan mucho con el statu quo y también tienen mucho que perder con un cambio. Entre tanto, los perdedores con el sistema actual son multitud, pero son desempleados que no tienen voz en el proceso.

La reforma tributaria del ministro Cárdenas transforma el enfoque, al invocar un cambio que beneficiará muchos sectores exportadores que hoy cuentan con voz e influencia en la discusión de políticas públicas. El presidente de Asocolflores, Augusto Solano, asegura que “esta medida es el primer remedio real contra la enfermedad holandesa”. La medida de los parafiscales, en el caso del sector floricultor, podría aliviar en 18% los costos de producción. Industriales del sector metalmecánico, automotor y de autopartes también están entusiasmados con la propuesta. Los exportadores serán un aliado poderoso para lograr el cambio en las cargas parafiscales.

El exministro de Hacienda argentino y asesor del gobierno colombiano en estos temas, Domingo Cavallo, afirma que “la reducción significativa de los impuestos sobre la nómina es una decisión excelente, sobre todo reemplazar el financiamiento de esos fondos sociales con un impuesto o sobretasa del impuesto a la renta, con afectación específica, es la mejor solución y será una forma eficaz de aumentar la creación de empleo formal, algo necesario en el caso de Colombia. Yo creo que esa sola modificación ya paga por toda la reforma. Es una muy buena reforma y ojalá sea aprobada en el Congreso”.

Obviamente hay críticos de la medida. El economista Mauricio Cabrera señala que la elasticidad frente al precio de la demanda de trabajo por parte de los empresarios es muy baja. Según él, que los empresarios puedan crear empleos depende de la posibilidad de vender más, no de reducciones marginales en el costo.

“Una reducción de costos puede aportar algo en formalización, pero no va a ser el remedio para el drama de la informalidad y el desempleo. La mayor parte de esa reducción de costos se va a ir a las utilidades de las empresas y no a más formalidad o empleo nuevo”, explica. Según Cabrera, el aumento en costos laborales asociado a la revaluación va en 180% en la última década; por eso, un alivio de 10% no significa mayor cosa para el problema estructural de la enfermedad holandesa.

El impacto sobre la salud

Los efectos de la reforma tributaria sobre el sistema de salud apenas comienzan a ser considerados en la discusión.

El ministro de Salud, Alejandro Gaviria, aseguró a Dinero que, si el Congreso aprueba la reforma tributaria, el país queda obligado a discutir el próximo año una reforma a la Ley 100 en lo concerniente a la salud.

Este tema es uno de los más sensibles para cualquier gobierno. Muchos en el Congreso le tienen ganas desde hace rato. Congresistas como Jorge Enrique Robledo han criticado el sistema, porque consideran que las EPS están usufructuando una renta sobre casi $20 billones.

La propuesta, que sería discutida el próximo año, deberá transformar el manejo financiero de la salud. Actualmente existen cinco cuentas o bolsas de recursos que se administran y recaudan de manera separada e independiente. Lo planteado en la reforma parece indicar que, a partir de 2014, habrá una única gran bolsa que será administrada y recaudada exclusivamente por el gobierno nacional. De ahí que se trata de una reforma estructural al Sistema de Salud.

A ese fondo iría a parar el aporte de los empresarios por los trabajadores que tienen salarios superiores a 10 salarios mínimos, y los 4 puntos que aportan los empleados. Se le sumarán los 8 puntos del nuevo Impuesto para la Equidad (Nutre) y los dineros del presupuesto. En el sistema nuevo jugarán un rol más protagónico los departamentos que los municipios.

Quedan, sin embargo, muchas preguntas en el aire. ¿Con qué criterios se desembolsarán esos recursos? ¿Qué papel van a jugar las EPS? ¿Cómo se va a gerenciar la dicotomía entre lo preventivo y lo curativo? ¿Quién tendrá la última palabra en el caso de las enfermedades de alto costo? Si los recursos son generales, ¿qué va a pasar con la segmentación del régimen contributivo y el subsidiado? ¿Se acabará entonces el régimen subsidiado y se acelerará la unificación del Plan Obligatorio de Salud como lo ordena la Corte Constitucional? ¿Jugarán las EPS del régimen subsidiado un rol distinto y por fin empezarán a funcionar como verdaderas aseguradoras? ¿Esto va a resolver el eterno problema de las tutelas contra el sistema?.

Según el Gobierno, el nuevo sistema buscaría consolidar uno único de salud y eliminar las barreras entre el régimen subsidiado y el contributivo. Ese mensaje puede tener enemigos al interior del Congreso, donde hay una retórica incendiaria contra las EPS, y también en algunos sectores de opinión que creen que es buena idea volver a un sistema estatal.

El ministro Gaviria no lo ve así: “Yo creo que al interior del Congreso hay mucha sensatez y todos saben que no se puede dar un salto al vacío”, dice.

Diversos economistas consideran que la reforma tributaria propuesta es positiva para el país. El decano de la facultad de economía de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, Salomón Kalmanovitz, aseguró que es conveniente porque los parafiscales siguen siendo una mala forma de distribuir los recursos. “Todo este esquema de los parafiscales conduce a que estos entes hagan inversiones innecesarias y no cuiden el dinero”, explicó.

Juan Mauricio Ramírez, subdirector de Fedesarrollo, cree que la reforma tiene todo el sentido: “Formalizar y disminuir la desigualdad es la meta. Ya quedó claro que el crecimiento per se no genera formalización. Lo que significa la medida es que el Icbf, el Sena y la Salud se van a financiar menos con plata de las Pymes y más con plata de minería y bancos, porque actualmente las mayores utilidades del país están en grandes empresas como Bavaria, Ecopetrol, Pacific, Comcel –hoy Claro–, Cerrejón y bancos como Bancolombia o Banco de Bogotá. Esta propuesta tiene todo el sentido y es un acierto”.

Para el economista Juan Gonzalo Zapata, investigador en asuntos de salud, asociado a Fedesarrollo, el país tiene que hacer bien las cuentas, porque para reemplazar los costos en salud se necesita mucho dinero. Hoy los 8 puntos de contribución de los empresarios pueden valer unos $9 billones. Si a eso se le suman los dineros necesarios para el Icbf y el Sena, el total de recursos por reemplazar puede superar los $15 billones. El nuevo impuesto “Nutre” puede generar entre $5 billones y $6 billones.

El gobierno Santos volvió a mostrarle al país su talante reformador. Su apuesta tributaria es más ambiciosa de lo que la opinión pública esperaba. Quedan dos meses para discutir estos asuntos. Habrá que ver si el Congreso le coge la caña al Primer Mandatario y da este salto, que podría servir para aumentar la competitividad del país y solucionar los graves problemas estructurales de la economía.

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