| 9/1/2016 12:00:00 AM

¿Llegó la hora de romper la regla fiscal en Colombia?

El hueco de las finanzas públicas y la inminencia de la paz implican la necesidad de buscar más recursos para el estado. ¿Llegó la hora de romper la regla fiscal?

El proceso de paz no solo va a significar un cambio en la forma como que se hace política en Colombia; también implica un giro radical en la discusión económica y, específicamente, en el debate sobre la situación fiscal del país.

Los primeros en plantear esta tesis fueron los exministros Rudolf Hommes y Gabriel Silva, quienes abiertamente han declarado que el país va a necesitar medidas más heterodoxas en el manejo de su presupuesto para que la situación fiscal no sea el obstáculo que impida consolidar la paz en el territorio nacional.

La premisa es muy sencilla: no basta con la retórica del silencio de los fusiles, se necesita mucha inversión pública. El principal error en el pasado ha sido que el Estado colombiano no ha hecho presencia en las regiones del conflicto, así que si se quiere saldar esa deuda hay que buscar plata. Al final de cuentas, el plebiscito se puede ganar en las urnas pero es necesario refrendarlo con presupuesto.

Esto genera una enorme tensión entre las necesidades del país en su etapa de posconflicto y los requisitos de disciplina fiscal, por cuenta del choque petrolero que ha sufrido Colombia.

Hommes esgrimió un argumento que parece incontrovertible: a pesar de las presiones fiscales, durante 50 años ha habido dinero para hacer la guerra; ahora que se ha dado un paso clave hacia la pacificación de Colombia, no se puede decir que no hay con qué financiar la paz.

La suya es una voz autorizada: fue el ministro de Hacienda durante los cuatro años del gobierno Gaviria y, como él mismo lo dice, entiende la importancia de mantener el gasto y la deuda en límites razonables, porque un mal manejo de las finanzas públicas puede dar al traste con cualquier política (y con cualquier país). Sin embargo, considera que no es posible resolver los problemas de Colombia sin poner en consideración la receta que se ha aplicado en un contexto de guerra: hay que encontrar un punto intermedio entre la ortodoxia y la heterodoxia económicas. Para él es claro que “la situación fiscal es preocupante. Pero en este momento no se le debe dar prioridad a eso sino al país. Tengo el corazón ‘partío’”, aseguró al señalar que como economista sabe que es necesario administrar racionalmente la economía, pero como colombiano reconoce que el país va a tener que aumentar el gasto. “Es necesario encontrar un punto medio”, explica.

Para Gabriel Silva, el otro exministro que planteó la polémica, a Colombia le cabe más deuda pública para financiar las erogaciones que genere el proceso. “No se debe someter en este momento al país a un ‘shock’ fiscal de la magnitud de una reforma tributaria estructural. No se debe permitir que la reducción del déficit fiscal se convierta en una manía obsesiva. Tampoco se debe desechar la idea de una emergencia económica para la paz. Si la guerra dio para décadas de estados de excepción, ahora resulta que la paz no justifica hacer algo así. No podemos seguir encadenados a la regla fiscal”, escribió en su columna habitual del diario El Tiempo.

El asunto tiene enormes implicaciones: ¿pueden ser flexibilizadas las metas para llevar más allá del 50% del PIB el saldo de deuda? ¿Cuáles serían las consecuencias de tal estrategia? ¿Cómo lograr una reforma tributaria estructural sin que afecte al aparato productivo? ¿Hasta dónde las calificadoras de riesgo le darán margen de maniobra a la política económica colombiana? Estas son apenas algunas de las preguntas que pueden surgir de este debate.

La regla fiscal

El debate empezó tomando el toro por los cuernos: ¿llegó la hora de flexibilizar –y hasta eliminar– la regla fiscal? Se trata de lo estipulado por la ley 1473 de 2011, que fijó reglas del juego más drásticas para el manejo de las finanzas del gobierno central. Según dicha ley, el gobierno central debe ir reduciendo su déficit fiscal hasta 1% del PIB en 2022. A partir de ese año, el país nunca más podrá tener un déficit superior a ese límite. Igualmente, la regla fiscal establece una institucionalidad para calcular, fijar e informar a la sociedad sobre los déficits arrojados en cada vigencia. Para ello se creó un comité consultivo conformado, entre otros, por los economistas Miguel Urrutia y Leonardo Villar, el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, y representantes del Congreso de la República y de las facultades de economía del país.

Hasta el momento, los procedimientos de la regla fiscal vienen operando normalmente y sus recomendaciones han sido adoptadas por el gobierno nacional. Tanto así que en la última sesión de mayo pasado el comité propuso al Gobierno definir un déficit fiscal para 2017 y 2018 más drástico inclusive del que daba por la fórmula de la regla fiscal. Eso significa, básicamente, imprimirle a la economía un ajuste fiscal adicional el próximo año, especialmente por la vía de la inversión, que es el único rubro flexible del Presupuesto Nacional. Así, para 2017 quedó establecida una meta de déficit de 3,3% y para 2018 de 2,7%. Muy por debajo del casi 4% para 2017 que resultaba de aplicar la regla. La propuesta se justificaba en el hecho de que aún el déficit en cuenta corriente era muy alto y era necesario ayudar a reducirlo por la vía de un ajuste en el gasto público.

El Gobierno aceptó esta propuesta y puso sobre la mesa sus primeras cartas en la estrategia fiscal. Así que, para abordar el debate, es necesario entender que el Gobierno ya hizo las primeras movidas para enfrentar la disyuntiva que se le pone enfrente. La forma de juego ya está cantada y, por ahora, no implica dejar a un lado la regla fiscal, sino todo lo contrario, ir en el ajuste más allá de lo que la norma propone. La historia es así.

El presupuesto de 2017 fue preparado con un déficit estimado de 3,3% para 2017, que es la propuesta del Comité Consultivo de la regla fiscal. Esto significa un choque adicional para la economía por la vía de la inversión pública, que pasó a ser apenas de 1,4% del PIB, uno de los guarismos más bajos en la historia reciente.

El panorama completo de la estrategia de la administración Santos solo es posible advertirlo si se tiene en cuenta un tecnicismo jurídico. El Gobierno habría podido presentar el presupuesto de 2017 con un mayor déficit fiscal, pues la fórmula de la regla fiscal daba para dejar el déficit en cerca de 4% del PIB, y anunciar que se trataba de un presupuesto desfinanciado. Los presupuestos desfinanciados activan la aprobación expedita de lo que se conoce como una ley de financiamiento, que no es otra cosa que una reforma tributaria con otro nombre. La diferencia es que los debates de la ley de financiamiento se dan de manera conjunta en las comisiones económicas, lo que agiliza la aprobación.

Así lo hizo el Gobierno con la reforma de 2014, a través de la cual creó el impuesto a la riqueza, la sobretasa del CREE y otros impuestos. Esta norma fue demandada ante la Corte Constitucional, con el argumento que la ley de financiamiento no podía incluir tributos para más de una vigencia, pues este tipo de norma solo debe cubrir el faltante de un periodo determinado. Para sorpresa de los demandantes, la Corte avaló todo el procedimiento. Así que eso parecía ser una carta blanca para que el país siguiera financiando sus presupuestos a través de leyes de financiamiento, una especie de fast track tributario.

“Sin embargo, esa pelea no la ganamos por unanimidad en la Corte. No nos podíamos arriesgar a llevar un presupuesto desfinanciado para 2017, porque corríamos un riesgo jurídico innecesario”, explicó una fuente del Gobierno. La administración Santos cerró con llave esa puerta y presentó un presupuesto apretado para la próxima vigencia.

¿De qué se trata la estrategia fiscal del Gobierno? Primero, que el Presupuesto de 2017 va a ser aprobado con el rubro de inversión más bajo de la última década; segundo, que la reforma tributaria será discutida de manera independiente a las premuras presupuestales del próximo año. ¿Ese es un hecho neutral? Todo parece indicar que no y aquí está la movida que el Gobierno pretende hacer.

Ajustes por inversión

Para nadie es un secreto que los ajustes al presupuesto se van a dar por el lado de la inversión. Durante el Consejo de Ministros en que se discutió el Conpes sobre el presupuesto, muchos jefes de cartera quedaron insatisfechos con los anuncios sobre recortes que debían hacer en las inversiones de 2017. Sin embargo, el presidente Santos apoyó la estrategia del ministro Cárdenas y por eso todos sus colegas salieron de esa reunión con un sabor amargo en la boca.

Sin embargo, la decisión de presentar un presupuesto ajustado para 2017 le cambia la carga magnética a la discusión en el Congreso: si los congresistas –que tienen sus fortines en las regiones– y los partidos –que quieren ir aceitando el proceso de electoral cuya largada será en 2017– quieren aumentar la inversión para la próxima vigencia, tendrán que ponerse a trabajar seriamente en la tributaria.

Así, aplazar la discusión de los impuestos ya no es solo un mal negocio para el Gobierno, sino para todas las fuerzas políticas. Además, si la nueva norma no tiene carácter estructural, es muy probable que el nuevo Presidente tenga que llegar a quemar sus primeros cartuchos de capital político con otra reforma en 2018. Todos los candidatos que aspiran a estar en la partida de las elecciones deben entender ahora que lo más conveniente para ellos es aprobar la reforma tributaria estructural.

El asunto resuelve tres problemas: uno, pone las tensiones políticas en el Congreso a favor de los objetivos del Gobierno, pues nadie va a querer que la reforma tributaria no avance; dos, abre una puerta para que la política fiscal se pueda convertir en contracíclica en 2017 y, tres, se elimina el riesgo jurídico de haber discutido una reforma bajo el contexto de una ley de financiamiento.

Si se cumple el objetivo, el Gobierno habrá blindado completamente la discusión de la reforma tributaria estructural. Si los congresistas y los partidos captan el mensaje, entenderán que no se puede aplazar la resolución del problema fiscal y tendrán que jugar con inteligencia en el debate tributario.

De ahí el convencimiento del ministro de Hacienda y del presidente Santos en cuanto a que en octubre habrá proyecto de ley para discusión en el Congreso. En el Legislativo va a tener lugar el gran debate fiscal, pues definir la clase de gasto que queremos tener y la forma de financiarlo vuelve a ser un asunto político de fondo y no un simple movimiento para tapar el hueco del siguiente año. La respuesta que los congresistas den a esto indicará hasta dónde el país va a dar un giro radical en su política económica, con una mezcla ideal de IVA, renta y otros impuestos que financiarán un presupuesto robusto para las necesidades de los nuevos tiempos en Colombia. De las decisiones que adopten dependerá que el país consolide su política económica o que tome el camino de la debacle, como lo hicieron Venezuela, Argentina y Brasil en la década pasada.

Según algunos analistas, solo después de que se haya dado la aprobación de la reforma tributaria, el Gobierno podría plantear una flexibilización de la regla fiscal. “Cuando haya hecho todo el ajuste, que incluye una reforma tributaria estructural, podría ir a los mercados para que comprendan una decisión como la de aumentar la deuda”, explicó la fuente. Así, a pesar de que todo el mundo ha criticado la demora del Gobierno para presentar la reforma, todo indica que la estrategia del presidente Santos para enfrentar el problema fiscal ya está avanzando.

¿Cuentas alegres?

Esta no es una jugada de cero riesgos, por varias razones. Primera, todos saben lo que llega al Congreso, pero nadie sabe lo que sale de él; es muy difícil calcular hoy cuál será el ambiente legislativo frente a los impuestos cuando empiece la discusión tributaria. Segunda razón, sigue quedando latente el riesgo de que se agrave el ciclo de desaceleración si se presenta algún problema con la reforma, como que salga mal diseñada o no pueda ser aprobada; tercera, esto podría abrir espacio a que las propuestas poco ortodoxas como la de llevar la deuda a mayores niveles, ‘pasándose por la galleta’ la regla fiscal, se conviertan en la única salida. Eso sería gravísimo y podría implicar una reacción negativa de los mercados y las agencias calificadoras.

Por eso pocos analistas están de acuerdo con Hommes y Silva. Leonardo Villar, director ejecutivo de Fedesarrollo y miembro del comité consultivo de la regla fiscal, asegura que es negativo “que se empiece a plantear una discusión sobre cumplir o no la regla fiscal. En este momento está en juego la credibilidad de la solvencia de las finanzas públicas, porque perdimos un monto muy grande de ingresos debido a la situación del petróleo. Eso hace que los inversionistas y los prestamistas internacionales estén particularmente nerviosos sobre lo que pueda pasar en la región”.

Por su parte, la economista Ana María Ibáñez explica que la ley de la regla fiscal establece que en casos excepcionales se puede no cumplir la norma y es claro que el final de un conflicto puede ser considerado como una de esas situaciones excepcionales. Sin embargo, alerta que lo que resulta impredecible y puede generarle un choque a la economía colombiana es “la reacción de los mercados, pues sí podrían bajar la calificación y eso encarecería la deuda pública. Se tiene que jugar bien con eso”.

Para ella, el debate sobre la regla fiscal y la posibilidad de un mayor endeudamiento debe ir de la mano con una discusión sobre cómo reducir gastos. “El gasto público es ineficiente y hay muchos gastos innecesarios. Y muchos de esos gastos innecesarios son para aceitar la maquinaria clientelista. Además, no se ahorró en los buenos momentos y no hay recursos para hacer gasto contracíclico”.

Villar insiste en que “la discusión no debe ser si el país ha de endeudarse temporalmente o no. Es claro que se puede endeudar para manejar el proceso de ajuste ante el cambio de circunstancias y lo está haciendo. El problema es que el país se está endeudando en magnitudes significativas. Lo que se vuelve fundamental es hacer los ajustes que permitan prever para los próximos años que ese aumento en el endeudamiento no va a ser permanente y no se va a volver explosivo; porque así, el país termina aumentando fuertemente los pagos de intereses y en pocos años estará teniendo dificultades. Tal círculo vicioso se debe evitar”.

Villar recuerda que, según los cálculos de Fedesarrollo, si el país no adopta ninguna decisión frente a las amenazas fiscales que tiene el déficit del Gobierno, podría llegar nuevamente al orden de 6% en 2019 y 2020, niveles cercanos a los de los años previos a la gran crisis fiscal de finales del siglo XX. Además, la deuda, que estuvo por debajo de 33% del PIB hace dos años, podría ubicarse bien por encima de 50% del PIB.

Hommes, por su parte, insistió en que “nunca he sido amigo de la regla fiscal, porque es muy buena para imponer una disciplina, pero nunca he considerado que esté escrita en piedra. Siempre pienso que uno tiene que adaptarse a lo que da la situación y no adaptarse a la regla. Hay escenarios (como una guerra internacional o un desastre natural o la paz) para volarse la regla. No hay que caer en maniqueísmos”.

Estas posiciones muestran que el debate económico, específicamente el de los impuestos y el gasto público, va a ser el otro gran asunto de la discusión pública en lo que queda del año. El país se está jugando su futuro con la reforma que establezca el Congreso para los próximos años. Lograr un balance perfecto parece ser la clave del éxito. Sin embargo, nadie conoce la fórmula mágica para llegar a esa meta. Así que, después del 2 de octubre, empieza la otra gran discusión: la del futuro fiscal del país.

Racionalizar el gasto

Para Javier Hoyos, socio de Gestión Legislativa y Gobierno S.A., la administración Santos se encuentra en una “encrucijada entre el plebiscito y la situación fiscal”. Se pregunta el experto sobre cuál será el tamaño de la reforma tributaria, pues son muchos los temas pendientes que se buscan resolver con el ajuste al estatuto tributario: “reducir el déficit, bajar la tributación efectiva de las empresas para ser competitivos a nivel internacional y atraer inversión extranjera, financiar el posconflicto, cubrir el faltante de la renta petrolera y reemplazar los ingresos tributarios, pues los ingresos reales en 2016 son menores a los presupuestados”.

Hoyos solo ve amenazas en el futuro económico, pues el gasto público y la deuda siguen creciendo. “La situación de las finanzas públicas es compleja y tenderá a agravarse con las ‘vigencias futuras’ y el desbordamiento del gasto. Mientras la inflación acumulada entre 2010 y 2016 es de 27,7%, la deuda interna del gobierno nacional central creció 64,4%, la deuda pública externa aumentó 73% y los gastos de funcionamiento se incrementaron en 58,9%”, explica.Para él, es necesario reducir el gasto y ajustar la estructura del Estado, “así como la asignación de subsidios, ya que en muchos casos se están otorgando a destinaciones no establecidas en la Constitución. Resulta urgente, por tanto, una Comisión que analice el gasto público”.

Mucha deuda

Una de las propuestas de quienes ven que es necesario responder con mayor inversión a los retos de la paz implica aumentar el nivel de endeudamiento del país. Todo parece indicar que el margen que tenemos no es mucho, pues en los últimos años el nivel de pasivos ha venido creciendo.

Según las cifras del Banco de la República, a diciembre de 2015 la deuda bruta del Sector Público No Financiero (SPNF) llegó a 53% del PIB, un incremento considerable, pues en 2012 esta deuda se encontraba en 38,2% del PIB. La deuda neta pasó en este mismo periodo de 31,3% del PIB a 46,6%. Por donde se le mire, la tendencia de este indicador ha sido creciente. Lo preocupante es que solo la deuda del gobierno nacional central ya llegó en julio de este año, según las mismas cifras del Ministerio de Hacienda, a 43,2% del PIB. Esto pone de presente que la mayor parte del ajuste debe provenir de la administración central; de nuevo, todos los caminos conducen a la reforma tributaria.

¿Reforma procíclica?

El contralor general de la República, Edgardo Maya Villazón, mostró preocupación por la eventualidad de que un recorte en el gasto y la inversión coincidieran con la desaceleración de la economía, profundizando el ciclo. El asunto tiene fundamento en que el nivel de inversión de la Nación cayó a su nivel más bajo en la historia reciente: apenas 1,4% del PIB.

En respuesta a un cuestionario enviado por Revista Dinero, el contralor señaló que, si bien el Gobierno viene cumpliendo con la regla fiscal, “no obstante, la deuda del Gobierno se elevó y se efectuaron recortes en el presupuesto, lo cual no ayuda a la economía en momentos donde el PIB viene decreciendo, pues no es bueno que caiga el crecimiento al tiempo que baja la inversión pública. Esto amerita una discusión, porque con unos gastos inflexibles en cerca de 80%, o se aumentan los ingresos con una reforma tributaria o la Regla podría seguir exigiendo que se recorten los gastos mientras cae la economía”.

¿Comprometer la solvencia?

Para algunos economistas, romper la regla fiscal significaría comprometer la solvencia del Estado y, si ella se deteriora de manera grave por atender los gastos del posconflicto, se compromete la confianza de los inversionistas y, en caso extremo, también la de los consumidores, no solo la de las calificadoras. En ese caso, con un déficit externo tan grande como el que tiene la economía colombiana (mayor a 5% del PIB, si se utiliza la métrica de la cuenta corriente), que la hace muy vulnerable a los choques externos, ¿cómo y a qué costo se podría asegurar la financiación externa de ese déficit, después de perder la credibilidad con los inversionistas internacionales?

En esa eventualidad es probable que la economía tuviera que desacelerar la demanda interna de manera más drástica que hasta ahora, por medio de unas mayores tasas de interés para reducir el déficit externo a las dimensiones compatibles con la menor financiación foránea disponible. El ajuste del gasto conduciría al país cerca de una recesión. Esa sería una política económica que podría hacer fracasar la paz.También existe la posibilidad de financiar la paz con la emisión monetaria. Pero la pregunta es qué tan claro es hacerlo cuando está en peligro el cumplimiento de la meta de inflación. Hasta ahora, lo que otros bancos centrales de las economías que tienen deflaciones y recesiones prolongadas han hecho es comprar la deuda pública en el mercado secundario, que no es lo mismo que financiar con emisión al Gobierno. En ambos casos se produce una expansión monetaria. Sin embargo, cuando el banco central compra la deuda pública en el mercado secundario, lo hace sobre todo con la intención de presionar a la baja las tasas de interés de largo plazo, después de que en sus intentos anteriores por estimular el gasto de la economía ha llevado su tasa de interés, que es de corto plazo, a cero. En ese caso, la intención principal del banco no es financiar el gasto del Gobierno, sino estimular la demanda del sector privado. En contraste, cuando el banco central compra la deuda pública en el mercado primario, su propósito es financiar el gasto público o una disminución de los impuestos.

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