Opinión

  • | 2004/10/29 00:00

    Un futuro para los fondos de pensiones

    Un Fondo Multilateral de Pensiones, FMP, puede dar salida al callejón en el que están metidos los sistemas de pensiones de América Latina.

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Se acabó el entusiasmo con el modelo de pensiones de capitalización individual. El éxito chileno no resultó fácil de replicar. Después de cerca de una década de las reformas en Argentina, Colombia, Perú, México y otros países, están en duda las bondades de los sistemas de capitalización. Hay frustración con los mal llamados "costos fiscales" de la reforma, con el poco aumento de las tasas de cobertura y con las limitaciones que la regulación y los raquíticos mercados de capitales les imponen a las administradoras de los fondos de pensiones.

La confianza es la columna vertebral del sistema de capitalización individual. Por desgracia, está resquebrajándose porque, en contra de lo que creían los reformadores inicialmente, el sistema no ha logrado escapar a la incertidumbre regulatoria ni a las interferencias políticas. En Argentina, el propio gobierno se encargó de quebrar las bases del sistema, al someter los fondos ahorrados a la incertidumbre cambiaria y legislativa. En Colombia ha llegado incluso a proponerse una contrarreforma para acabar con el sistema de capitalización.

Las perspectivas de buen rendimiento de los fondos también se han visto limitadas por las deficiencias de los mercados de capitales domésticos. Por falta de oferta de títulos de largo plazo y por las restricciones para invertir en el exterior, los fondos han tenido que invertir gran parte de sus recursos en títulos de deuda pública, financiando de esta forma el "costo fiscal" de la reforma, es decir, el mayor déficit fiscal explícito que representa el desmonte de los sistemas de reparto simple. Esto no sería un problema, si la situación fiscal fuera sostenible y si los sistemas políticos no fueran propensos a la tentación de incumplir sus deudas, incluyendo las pensionales. El problema es que estos supuestos están demostrando ser incorrectos en varios países.



No hay tiempo qué perder

Es urgente tomar en serio estas amenazas. La forma de responder a ellas no es echando atrás, sino fortaleciendo el sistema privado de capitalización. El fisco no puede hacerse cargo de las pensiones, pues no existen las condiciones políticas para hacer financieramente viables los sistemas de reparto simple, que en muchos países ya tienen los días contados. Es hora de hacer funcionar la imaginación.

La reforma que se proponga debe buscar ante todo restablecer la confianza en el sistema de capitalización. Esto implica reducir la incertidumbre regulatoria, limitar la interferencia política y evitar contaminar de riesgo fiscal a los ahorros pensionales privados. En segundo lugar, la reforma debe buscar mejorar la viabilidad fiscal y las posibilidades de financiamiento del déficit público, que están en dificultades en parte por la creación de los sistemas de capitalización.

Reconstruir la confianza en los fondos de pensiones y mejorar la viabilidad fiscal han sido objetivos contrapuestos en la mayoría de los intentos de reforma pensional, debido a la pugna distributiva sobre quién debe cargar con el costo de las pensiones.



La salida

Un Fondo Multilateral de Pensiones puede dar salida a este callejón en el que están metidos los sistemas de pensiones de América Latina. El FMP replicaría algunas de las virtudes de otros organismos financieros multilaterales, pero evitaría los peores vicios de estas entidades.

La principal virtud de entidades como el FMI, el Banco Mundial, el BID o la CAF consiste en ser clubes en que los países comparten riesgos con la garantía implícita de los gobiernos. El riesgo que se comparte es el de que alguno no pueda pagar las deudas. La garantía es la promesa que hace cada gobierno de asumir el costo si otros no pagan, hasta el punto de aportar capital extra si es necesario. Estos clubes funcionan tan bien que logran captar recursos en los mercados de capitales internacionales al más bajo costo existente, hacen préstamos a tasas muy moderadas y tienen una recuperación de las deudas cercana al 100%. Se trata de clubes en que todos ganan y donde no hay subsidios. Por eso, nadie se atreve a romper sus reglas de funcionamiento.

En el FMP podría ser socio cualquier país que tenga fondos de pensiones con capitalización individual, siempre que la legislación que rija tales fondos reúna unos requisitos mínimos que aseguren que sean sostenibles financieramente. Para garantizar tal cosa, los gobiernos miembros aportan (una promesa de) capital, que se hace efectiva en caso de que incumplan las reglas del club.

Los recursos del FMP pueden provenir de la venta, en condiciones de mercado, de títulos de largo plazo a los fondos de pensiones o de captaciones en los mercados financieros internacionales. Las colocaciones del FMP serían, preferentemente, préstamos de largo plazo a los gobiernos de los países miembros. Como los dos lados del balance del FMP son de largo plazo, los riesgos de descalce de plazos serían bajos.

El FMP podría operar en las monedas (indexadas al índice de precios) de los países, no necesariamente en dólares. La ventaja de este arreglo es obvia para los fondos de pensiones, ya que las pensiones se pagan en moneda local. También es obvia para los gobiernos, ya que los ingresos fiscales se reciben en moneda local. Por consiguiente, el FMP tendría riesgos moderados por descalce de monedas.

Por supuesto, poner al FMP de por medio entre los fondos de pensiones de un país y el gobierno de ese mismo país es una forma de imponerle disciplina externa a la relación entre ambos, reduciendo así el riesgo regulatorio y confiscatorio. La presencia del FMP puede permitir al gobierno relajar las condiciones restrictivas de inversión del portafolio de los fondos de pensiones, pues tendrá a su disposición esta nueva fuente de financiamiento de largo plazo.

Debido a los reducidos riesgos por descalce de plazos, por descalce de monedas, por incumplimiento de los gobiernos deudores y por incertidumbre regulatoria, el FMP podría ofrecer una buena relación de rendimiento a riesgo a las AFP en comparación con los títulos de los gobiernos en que ellas están ahora invirtiendo. El esquema también sería atractivo para los gobiernos, pues habría más recursos disponibles de largo plazo a un menor costo que el actual.

El FMP no tiene por qué ser un club cerrado de países latinoamericanos. Abrir el club a países con otras condiciones demográficas permitiría diversificar el perfil de los pasivos y reducir la concentración de riesgos.

El FMP debería evitar algunos de los problemas de otras entidades internacionales. Por ejemplo, debería tener un sistema simple y transparente de gobierno, no interferiría en el diseño de las políticas de los países y no tendría funciones de rescate de los gobiernos que se vean envueltos en problemas de manejo de sus deudas. Por el plazo, el volumen y la moneda de sus operaciones con los países, el FMP podría ser un factor muy importante de estabilización del financiamiento externo.

Un Fondo Multilateral de Pensiones sería un instrumento efectivo para fortalecer la confianza en los fondos de pensiones y para mejorar la viabilidad fiscal de los países, las dos cosas más necesarias para que puedan cosecharse los beneficios de las reformas pensionales de la última década.
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