| 4/30/2010 12:00:00 PM

¿Reforma tributaria estructural?

El régimen tributario colombiano no cumple bien con ninguno de los objetivos que prescribe la teoría de las finanzas públicas y que ordena la Constitución: eficiencia, equidad y progresividad.

Fedesarrollo, la CAF y la Cámara de Comercio de Bogotá han invitado a los candidatos presidenciales a un debate sobre temas tributarios y laborales el próximo 3 de mayo. A continuación resumo el documento sobre impuestos, de mi autoría, que les fue enviado a los candidatos como referencia para la discusión.

por Guillermo Perry

El diagnóstico del trabajo concluye que el régimen tributario colombiano no cumple bien con ninguno de los objetivos que prescribe la teoría de las finanzas públicas y que ordena la Constitución, a saber: eficiencia, equidad y progresividad. Es ineficiente tanto en materia de recaudo -el recaudo es insuficiente para pagar los gastos corrientes del Gobierno Nacional y, además, los principales impuestos tienen baja productividad- como en cuanto a sus efectos sobre el crecimiento económico: grava en exceso algunas inversiones, distorsiona la asignación de recursos entre actividades, promueve la informalidad y causa desempleo y desintermediación financiera. Es también inequitativo: contribuyentes similares pagan tasas efectivas muy diferentes. Finalmente, es poco progresivo por cuanto el gravamen efectivo al ingreso y a la riqueza de las personas naturales es muy bajo y está demostrado que el impuesto a la renta es progresivo cuando recae sobre las personas y no sobre las empresas.

El incumplimiento de los objetivos básicos se debe fundamentalmente a tres deficiencias de estructura: (1) proliferación de privilegios (exenciones, rentas exentas, deducciones y tasas preferenciales) en el impuesto a la renta de las empresas y de las personas naturales, combinada con una alta tasa nominal en el caso de las empresas; (2) excesivo número de tarifas y de bienes exceptuados y exentos en el IVA, al tiempo que se grava la inversión en maquinaria y equipo al no permitir el descuento pleno del IVA pagado en la adquisición de bienes de capital; y (3) permanencia de gravámenes altamente distorsionantes que castigan el empleo formal (los mal llamados parafiscales), la inversión de las empresas (el impuesto al patrimonio de estas) y la intermediación financiera (el impuesto a las transacciones financieras).

Diversos estudios concuerdan en general con este diagnóstico. Recomiendan simplificar el IVA y los impuestos a la renta (unificando tarifas y eliminando o reduciendo significativamente exenciones y excepciones, rentas exentas y deducciones especiales); eliminar o reducir los parafiscales, el impuesto al patrimonio de las empresas y a las transacciones financieras; y permitir el descuento pleno del IVA pagado en la adquisición de bienes de capital. La reforma estructural integral recomendada por el trabajo en mención busca obtener un recaudo que garantice la sostenibilidad fiscal a largo plazo y concuerda en líneas generales con estas propuestas. Conviene, sin embargo, notar aspectos específicos que diferencian esta propuesta de algunas de las anteriores.

En primer lugar, sugiere acabar con las diferencias existentes entre la contabilidad comercial y la tributaria, al sustituir el impuesto a la renta de las empresas por un impuesto a sus utilidades comerciales. Con ello, no solo se simplificarían los esfuerzos por parte de los contribuyentes y la administración tributaria, sino además se eliminaría el concepto de rentas exentas y deducciones especiales y se limitaría considerablemente la posibilidad de manipular la contabilidad, en la ley o en la práctica, a favor o en contra del contribuyente. En segundo lugar, propone bajar la tasa básica a las empresas al 20%, por razones de crecimiento económico (la tasa efectiva promedio actual es del 25%), pero gravar los dividendos en cabeza de los accionistas hasta una tasa máxima de 30% (descontado el impuesto pagado por la empresa) por razones de equidad y recaudo, como ha propuesto el Consejo Privado de Competitividad. En tercer lugar, al igual que algunas propuestas previas, sugiere reforzar el régimen de renta presuntiva mínima (adoptando una presunción con base en el patrimonio bruto como sugiere el FMI y como se aplicó entre 1995 y 1999), al constatar que hoy día muchas empresas cerradas o de familia y muchas personas naturales tributan apenas en razón del tope a la evasión que impone este régimen. En cuarto lugar, debido a que no ha desaparecido la necesidad de mantener un gasto alto en seguridad, propone restablecer un impuesto al patrimonio de las personas naturales, de base amplia, sustituyendo al actual que grava la capitalización empresarial. Por último, recomienda tramitar en paralelo, como parte de una reforma al mercado laboral, una reducción parcial de los parafiscales en proporción inversa a los niveles de salario, con el objeto de facilitar la viabilidad política de esta reforma, evitar la necesidad de un incremento compensatorio demasiado alto del IVA y obtener una reducción significativa en la informalidad y el desempleo abierto.

Para garantizar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo y reducir los parafiscales, se hace necesario gravar la mayoría de los bienes exceptuados y exentos en el IVA y subir la tasa básica hasta el 19%, acompañando esta reforma por una compensación parcial a las familias en Sisben 1 y 2 por razones de equidad y viabilidad política y jurídica. La elevación de la tasa básica del IVA puede ser menor en caso de que el alto nivel actual de exploración petrolera resulte en aumentos permanentes de la producción petrolera y sus impuestos.

Debe observarse que la reforma propuesta haría muy equitativo el sistema tributario (pues dos contribuyentes similares pagarían tasas efectivas iguales o muy cercanas), lo haría más progresivo (debido a la estructura propuesta en el impuesto a la renta y al patrimonio de las personas naturales y la reducción de los parafiscales) y mejoraría en mucho su impacto sobre la eficiencia y el crecimiento económico, gracias tanto a la eliminación o reducción de los parafiscales y los impuestos a las transacciones financieras y el patrimonio de las empresas, como a las reformas propuestas al impuesto a la renta de las empresas y al IVA.

No sobra subrayar la importancia que para el eventual éxito de esta u otra reforma estructural tendría el liderazgo del gobierno y la estrategia política y de comunicaciones que utilice. Los tres elementos claves del éxito son, a juzgar por la historia de fallidas y exitosas reformas estructurales pasadas: (1) una ambientación pública basada en una invocación directa a los principios constitucionales de equidad, progresividad y eficiencia, la cual facilitaría la aprobación por el Congreso y la Corte y contrarrestaría en algo el lobby de intereses específicos; (2) el acuerdo alrededor de una reforma simple y a todas luces equitativa con las cúpulas de las bancadas, para que se vote de manera integral; (3) la búsqueda de apoyo explícito por parte de las instituciones más representativas del empresariado moderno del país, así como de los gremios que representan a pequeños empresarios, que serían los principales beneficiarios tanto de la reducción de la tasa al impuesto a la renta de las empresas como de la simplificación del sistema, la eliminación del impuesto a las transacciones financieras y la reducción de los parafiscales.

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