Opinión

  • | 2005/09/30 00:00

    Reforma institucional, Revolución silenciosa

    No es cierto el mito de que en América Latina se han descuidado las instituciones esenciales para el desarrollo.

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Las instituciones son como el paisaje: estamos tan acostumbramos a verlas, que no advertimos sus cambios graduales. Pero un día vemos una foto de hace años y nos damos cuenta de que los árboles eran apenas arbustos, había menos casas y las vías no estaban pavimentadas. Mientras las reformas 'neoliberales' de los 90, como la apertura o ciertas privatizaciones, cambiaron el funcionamiento de algunos aspectos de la economía prácticamente de la noche a la mañana, muchas de las reformas institucionales o de "segunda generación" han sido más graduales, pero no por ello menos profundas.

Considérense los cambios que han tenido lugar en las instituciones políticas y en la organización del Estado en América Latina en los últimos 15 años:

- Los sistemas electorales en casi todos los países se han reformado para dotar al Presidente de mayor legitimidad electoral y 7 países establecieron alguna forma de reelección presidencial. En las parlamentarias se cambiaron los sistemas de listas y de conteo de votos para facilitar la participación de nuevos partidos.

- Para facilitar el acceso a la justicia de sectores más amplios de la población, en la gran mayoría de países se han simplificado los códigos de procedimiento, en especial los penales, y se ha otorgado mayor presupuesto y más autonomía al sector judicial.

- Los gobiernos se han descentralizado: han aumentado en cerca de 50% las responsabilidades de gasto de los alcaldes, que son ahora elegidos popularmente en todos los países. Desde el mantenimiento de las vías hasta el manejo de los hospitales se han transferido a los municipios en la mayoría de países.

- En materia de instituciones macroeconómicas, hay cambios importantes como la creación de bancos centrales independientes en 12 países, o la reforma de las reglas de aprobación y control del presupuesto para evitar los desórdenes fiscales que fueron tan comunes en los 80. Gracias a estas reformas, la inflación ya no es parte del paisaje latinoamericano, aunque no por ello han desaparecido los riesgos macroeconómicos (vea mi anterior columna).

- Las instituciones de las políticas sociales han sido las más difíciles de reformar, pues están arraigadas en burocracias poderosas y anquilosadas. Pero los cambios han sido profundos. Once países han creado sistemas de pensiones de capitalización individual para reemplazar parcial o totalmente los sistemas de reparto. Aunque hay una gran polémica sobre los costos y beneficios de esta reforma, nadie discute que los viejos sistemas estaban desahuciados y que era necesario poner en movimiento los resortes políticos para empezar a solucionar los problemas.

- En el sector de educación, quizás el más resistente al cambio, la descentralización ha logrado avances que parecían improbables, dándoles mayor control a las escuelas y a las comunidades para manejar mejor los recursos y modernizar las prácticas educativas. Y han surgido varias formas de asociación con el sector privado, que han mejorado la gestión y la calidad de la educación. Y para ayudar a las familias pobres a mantener los niños en las escuelas, 9 países han creado sistemas de subsidios condicionados que están demostrando ser una herramienta muy efectiva para romper el círculo vicioso de la pobreza.

Dado el prejuicio muy extendido de que en América Latina se han descuidado las reformas institucionales esenciales para el desarrollo, el rasgo más sorprendente de esta revolución silenciosa es su extensión y alcance. En prácticamente cualquier área que se analice se encuentra mejoramiento, o cuando menos innovación institucional, incluso en campos de relativa complejidad técnica y política.

La causa común más importante de estas reformas de segunda generación han sido los procesos de democratización, que han impulsado por ejemplo la reforma política y judicial, la descentralización, y el mejoramiento de las instituciones presupuestales. También la globalización ha sido un valioso factor de cambio, no solo porque ha expuesto más a los gobiernos a las influencias y las críticas de otros países, sino porque ha creado presión para mejorar la educación y la justicia y para buscar formas más eficientes de organización del Estado.

No hay fórmulas mágicas para desarrollarse, pero la combinación de democracia con globalización tiene la virtud de generar alicientes para explorar en cada país los arreglos institucionales que ayuden a estabilizar la economía, mejorar las condiciones sociales y generar crecimiento.



Nota: Este artículo se basa en un libro sobre "El estado de las reformas del Estado", que el autor está editando en el BID. Sin embargo, sus opiniones no comprometen a esta institución.
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