Opinión

  • | 2006/05/12 00:00

    Pensar en grande

    La legislación laboral, el sistema de seguridad social y el régimen tributario deben reformarse de forma articulada. Es el momento de hacerlo.

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El país está agotado con la discusión de reformas laborales, pensionales y tributarias que desgastan políticamente y producen muy pocos resultados. Esto no debería llevar a archivar estas reformas, sino a pensarlas de manera diferente.

La estrategia de reformas graduales y desarticuladas que se ha seguido en estas tres áreas ha llevado a un equilibrio de bajo nivel que consiste en tener impuestos altos pero poco efectivos debido a la evasión y la elusión; tener poca generación de empleo en empresas medianas y grandes, que viven bajo la amenaza tributaria y el agobio de las rigideces y los sobrecostos laborales; y tener muy baja capacidad de ofrecer protección social efectiva a una gran masa de informales y desempleados que están excluidos de los beneficios de la legislación laboral y de la seguridad social.

Para romper este mal equilibrio es necesario repensar en forma conjunta la legislación laboral, el sistema de protección social y el sistema tributario. Hay algunos principios a partir de los cuales podrían articularse las tres reformas. Un principio es que deberían pagarse con impuestos generales lo que son transferencias puras a los pobres (como los subsidios de Familias en Acción), y los servicios de protección social que aspiran a tener cobertura universal (como pensiones mínimas y servicios básicos de salud). Como es actualmente, habría un sistema de competencia regulada para la provisión de los servicios de salud con participación de proveedores públicos y privados, pero sería necesario desmontar los subsidios a la oferta, ya que se pagaría a los proveedores con base en la prestación de los servicios, y no en sus costos.

En cambio, se pagarían con contribuciones individuales los servicios o mecanismos de protección en los que hay diferenciación individual por ingresos, o gustos. Sería el caso del segundo tramo de las pensiones, los servicios y seguros complementarios de salud, los servicios de recreación, etc. Aquí tendría que estar también el seguro de desempleo, con un sistema basado en las cuentas de cesantía actual, pero con mecanismos de aseguramiento colectivo de algún tipo para los aportantes. Es importante que para todas estas cosas la afiliación sea libre, y haya competencia regulada en la provisión de los servicios.

En este esquema, las cajas de compensación podrían operar como proveedores de servicios en los dos pilares, pero la diferencia es que en vez de recibir recursos parafiscales, que hoy escapan al presupuesto, recibirían ingresos por la venta de sus servicios.

Por último, un principio tributario básico es que todos los impuestos deben ser tan planos y con una base tan amplia como sea posible desde el punto de vista político y práctico, sin pretender ser demasiado progresivos (puesto que esto implica sacrificios importantes en el recaudo). En un sistema en el que las transferencias a los pobres y los servicios de protección básica se financian con impuestos generales, la progresividad ocurre por esta vía.

El atractivo de un enfoque integral de reforma es que hay algo qué ofrecerle a cada grupo a cambio de lo que pierde. Por ejemplo, para las familias de estratos medios y bajos cuyos ingresos son básicamente informales, la protección universal básica sería una transacción frente al aumento y extensión de la base del IVA. Para las empresas, la reducción de costos laborales es una ganancia que las compensa por quitarles las exenciones tributarias actuales. Para el fisco, recibir parte de los ingresos que hoy van a las cajas de compensación y el Sena es una forma de financiar el mayor costo de los programas de protección general. En el caso de los trabajadores estables, habría que hacer portátil o comprarles a cambio de una compensación por una sola vez los beneficios adquiridos actuales. Finalmente, en el caso de las cajas de compensación habría que garantizarles un piso de ingresos de afiliación y un abanico amplio de servicios que podrían ofrecer para seguir operando.

Este enfoque integral de reforma tiene mejores posibilidades ahora que nunca. El TLC con Estados Unidos constituye una oportunidad y una amenaza para las empresas y los sectores laborales, que podría servir para coordinar esfuerzos para reducir costos laborales e impuestos y generar nuevas inversiones y crear más empleo. Por otro lado, ha habido un cambio fundamental en el panorama político nacional, pues con la reforma electoral se redujo la fragmentación partidista y se crearon mecanismos para que haya disciplina partidista en el Congreso. Esto significa que las discusiones y las negociaciones en el Congreso podrán centrarse en problemas de interés colectivo y no en los beneficios para grupos o intereses particulares, como tendía a ocurrir hasta ahora.

El país tiene una oportunidad única de enfrentar los problemas del desempleo y la desprotección social que hoy sufren los colombianos.



Nota: Este artículo es una síntesis de la charla del autor en el seminario de celebración de los 35 años de Fedesarrollo.

* Refleja posiciones personales, no la opinión del BID.
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