Opinión

  • | 2007/04/13 00:00

    Oleadas de innovación institucional

    No basta con reconocer la importancia de las instituciones. Se necesita entender cómo acelerar el cambio institucional, especialmente en los sectores sociales.

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Desde que Everett Rogers publicó en 1962 su libro Difusión de las innovaciones, se acepta que las innovaciones no se difunden en forma gradual, sino en oleadas, que toman tiempo en tomar fuerza, hasta que logran arrastrar consigo a una gran masa de usuarios.
 
Si estamos hablando, por ejemplo, de los teléfonos celulares, la oleada ocurre porque baja el precio de venta de los aparatos en la medida en que hay más compradores, y porque simultáneamente aumenta la utilidad para cada usuario en la medida en que más y más gente tiene celular.
 
De esta forma, las economías de escala y los efectos de red son las dos fuerzas clave para que se produzca la oleada.Pero hay algo sorprendente: las innovaciones institucionales también ocurren en oleadas.

Tómese el caso de las reformas de los sistemas de pensiones en América Latina. Chile fue el pionero en 1981 y por más de una década no hubo más reformas de este tipo, pero entre 1993 y 1997 hubo una oleada en la que siete países hicieron reformas inspiradas en ese modelo.
 
 Hay un patrón semejante de difusión en el caso de los sistemas de transferencias condicionadas, en el cual México fue el líder con el programa Progresa creado en 1997, que luego fue replicado por cinco países entre 2000 y 2003.

Pueden encontrarse muchos otros ejemplos de oleadas de innovación institucional: en materia tributaria, la adopción del IVA; en políticas monetarias el otorgamiento de independencia a los bancos centrales o la adopción del sistema de objetivos inflacionarios (inflation targeting); y en políticas de regulación, donde ha habido oleada tras oleada de creación de entidades reguladoras independientes en los distintos sectores.

Es este uno de los hallazgos más interesantes del libro El Estado de las Reformas del Estado en América Latina (editado por mí), que estará en circulación en español en un par de meses.
 
Pero como allí se señala, no es evidente por qué las innovaciones institucionales ocurren en oleadas. Las economías de escala y los efectos de red que parecen claves para la innovación tecnológica o de productos, no tienen mayor importancia en materia institucional.

Es importante entender los mecanismos de difusión de las innovaciones institucionales porque algunos sectores parecen inmunes a la innovación. Los sistemas de educación pública, por ejemplo, han permanecido prácticamente inalterados durante décadas, y no por falta de ideas innovadoras, sino porque esas ideas no han tenido acogida o no han cambiado la forma de funcionamiento del sistema.
 
Los subsidios a la demanda (vouchers), los colegios por concesión, o las evaluaciones estandarizadas de desempeño académico son ideas que prometían revolucionar la educación pública, pero cuyo proceso de difusión y adaptación ha quedado bloqueado. Y algo semejante podría decirse de las reformas de los sistemas de salud pública o de justicia, a pesar de las reformas exitosas en algunos países.

Los economistas hemos dado un gran paso al reconocer la importancia de las instituciones para el desarrollo. Pero es apenas el paso inicial. Necesitamos entender cómo puede acelerarse el cambio institucional, especialmente en los sectores sociales. ¿Qué ha hecho posible las oleadas de innovación institucional en otros sectores?
 
Quizás la evaluación rigurosa de los programas, como en el caso de Progresa. Quizás la presión de los organismos internacionales, como en el caso de algunas entidades reguladoras en los sectores de infraestructura. También podría ser la influencia de grupos de presión poderosos, como en las reformas pensionales, o el interés en atraer inversión extranjera, como en ciertas privatizaciones.
 
Y posiblemente en todos los casos sea la influencia de las ideas, buenas o malas, cuando encuentran un líder y un puñado de promotores para sacarlas adelante. Pero la verdad es que aún no lo sabemos con certeza.

Nota: El autor está vinculado al BID, pero se expresa aquí a título personal.


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