Opinión

  • | 2006/09/01 00:00

    La regresividad fiscal y el problema pensional

    Es mucho más grave la regresividad del gasto público en pensiones que la supuesta falta de progresividad del sistema tributario.

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Es sorprendente que la opinión pública debata acaloradamente qué tan regresivo es el IVA, u otros impuestos, y en cambio le preste tan poca atención a la incidencia distributiva del gasto público. Es sorprendente porque el gran pecado no es que los impuestos sean poco progresivos, como la mayoría de la gente piensa, sino que se recaude tan poquito y que una parte importante de ese escaso recaudo vaya a beneficiar a los más ricos.

En Colombia, el 40% más pobre recibe apenas el 10% del ingreso. Bastaría con una tasa de impuesto plana del 5% para aumentar en 43% el ingreso de los más pobres, si los impuestos se destinaran totalmente a beneficiar a ese 40% más pobre. En el resultado final haría poca diferencia si los pobres quedaran exentos del impuesto.

En cambio sí hace una gran diferencia cómo se usen los recursos. Si el gasto beneficia a todos por igual, los ingresos de los pobres aumentarán apenas 14%. Y si el 40% más pobre de la población está excluido de los beneficios del gasto social, entonces su ingreso caerá en la tasa del impuesto, es decir, el 5%. En este caso, es lógico que los pobres se opongan a la tasa plana de impuestos.

Un ejemplo de un gasto social bastante bien focalizado son las transferencias condicionadas que se hacen a las familias pobres a condición de que envíen a sus hijos a las escuelas y se hagan chequeos preventivos de salud en forma regular. Familias en Acción en Colombia, Oportunidades en México o Bolsa Familia en Brasil son de esta naturaleza. La salud pública es un gasto social que tiende a beneficiar a todos los grupos de ingreso más o menos en forma proporcional, al menos en el caso colombiano, mientras que el gasto en educación tiende a ser progresivo en los niveles básicos, pero regresivo en los niveles avanzados.

Las pensiones son el gasto "social" más regresivo: en Colombia 80% del gasto en pensiones va al 20% más rico de la población y solo 2% va al 40% más pobre. Con un déficit del sistema público de pensiones que crecerá año tras año hasta superar el 5% del PIB, los recaudos adicionales de impuestos tenderán a tener un efecto crecientemente regresivo.

Aunque nuestros sistemas de pensiones fueron copiados de los europeos, allá no se volvieron privilegio de los ricos, porque desde un comienzo afiliaron a todo tipo de trabajadores y porque establecieron pensiones máximas muy modestas. Cuando los sistemas entraron en déficit, las sociedades europeas aceptaron con relativa facilidad que se elevaran los impuestos.

En América Latina es difícil resolver el problema pensional aumentando los impuestos, y mucho menos aquellos de base amplia, como el IVA, porque esto implica una redistribución perversa. Pero es igualmente difícil que los beneficiarios actuales y futuros de los sistemas de pensiones públicos acepten un recorte de sus beneficios. Para defender sus intereses, cuentan con más apoyo político y más mecanismos de oposición efectiva que todos aquellos que están por fuera de esos sistemas.

En esta pugna distributiva tiende a postergarse el ajuste fiscal, generando un riesgo de inestabilidad macroeconómica que perjudica la inversión y el crecimiento. Colombia no es el único país en esta situación. Las modestas tasas de inversión y crecimiento de Bolivia, Brasil y Uruguay son en parte producto del problema pensional.

Pero si un pacto social logra despejar la situación fiscal y acelerar el crecimiento, la sociedad puede aceptar el pago del déficit pensional. Es el caso de Chile, donde hay un déficit del viejo sistema pensional del 7% del PIB, que la sociedad acepta pagar porque los ingresos per cápita crecen 4% cada año, porque el sistema tributario es percibido como justo y transparente —y no como un obstáculo a la inversión—, y porque se ha hecho un gran esfuerzo en concentrar en los pobres el gasto social en educación, salud y protección social.



Nota: El autor está vinculado al BID, pero sus opiniones no comprometen a esta institución.
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