Opinión

  • | 2009/11/27 12:00

    La regla fiscal

    Una buena regla fiscal debe cumplir con al menos dos objetivos: permitir la aplicación de una política anticíclica y asegurar la sostenibilidad fiscal.

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El Ministro de Hacienda anunció recientemente que el Gobierno prepara un proyecto de Ley para adoptar una regla fiscal en Colombia. Se busca que la regla permita ahorrar en los buenos tiempos para hacer política anticíclica en los malos. Cuando varios economistas propusimos esta iniciativa, a comienzos de la primera administración Uribe, y posteriormente la Comisión de Gasto Público la recomendó en el año 2003, el Presidente la descartó en forma, por demás, displicente. Si hubiera escuchado a los técnicos no hubiera malgastado los ingresos extraordinarios durante los años del boom, con lo cual se habría apreciado menos la tasa de cambio y destruído menos exportaciones y empleos productivos. Además, el Gobierno habría podido mitigar la recesión actual con una inyección vigorosa de inversión pública. ¡Qué oportunidad tan desperdiciada! Pero es mejor tarde que nunca. Es posible que el país atraviese de nuevo por un boom de producción y precios del petróleo y de los minerales y sería muy lamentable que este "perro viejo se deje capar dos veces". De modo que hay que celebrar la tardía iniciativa del Minhacienda y rogar a la Virgen de Bolombolo para que esta vez el Presidente no deje con los crespos hechos a su Ministro, como sucedió con la reforma tributaria estructural de Carrasquilla.

Una buena regla fiscal debe cumplir con al menos dos objetivos: permitir la aplicación de una política anticíclica y asegurar la sostenibilidad fiscal. Toda política anticíclica busca moderar la volatilidad de la actividad económica. Exige que, cuando el gasto privado esté en auge, el Gobierno ahorre para evitar un recalentamiento de la economía, con sus consecuencias inflacionarias y sobre la tasa de cambio. Y permite que, cuando la demanda privada decae, la mayor inversión pública compense en parte su impacto deflacionario sobre la actividad económica y el empleo.

En países como Colombia, en los que los ingresos fiscales y los ciclos económicos dependen en mucho de los precios de nuestros productos básicos de exportación (antes el café, ahora el petróleo y el carbón), se trata en gran medida de ahorrar los ingresos excedentes en los periodos de precios altos de esos productos y usar los ahorros en las épocas de precios bajos para evitar reducciones bruscas del gasto público que agraven los periodos recesivos. Los Fondos de Estabilización del Cobre, en Chile y del Petróleo en Colombia (Faep), Ecuador y Venezuela (y en otros países petroleros como Noruega y los Emiratos Árabes) fueron diseñados en su oportunidad para cumplir con estos propósitos.

El Fondo de Estabilización del Cobre evitó un desastre económico cuando volvió la democracia a Chile. El Gobierno de Patricio Aylwin se inició con precios del cobre muy altos y un superávit fiscal equivalente al 5% del PIB. Alejandro Foxley, el ministro de Hacienda de entonces, me contó cómo sus compañeros de gabinete y los parlamentarios de la coalición querían gastar el superávit para satisfacer las necesidades sociales reprimidas bajo casi dos décadas de dictadura. El Ministro indicó que no podía gastarlo pues la Ley constitutiva del Fondo se lo impedía. Aunque algunos quisieron cambiar la Ley, Aylwin no se aventuró a incurrir en el costo político de ser señalado como irresponsable. Gracias a eso, y a otras políticas cuidadosas, la nueva democracia chilena tuvo durante nueve años las tasas de crecimiento más altas de la historia económica del país, a tiempo que reducía la inflación del 15% a un dígito. Sin embargo, la falta de una regla clara de desahorro en los malos tiempos no permitió un uso efectivo de los recursos ahorrados durante la recesión de 1998. Para corregir este defecto, el ministro Eyzaguirre y el presidente Lagos adoptaron una compleja "regla de balance estructural", que obliga a ahorrar todos los recursos excedentes y permite financiar un déficit durante las recesiones, siempre y cuando el balance estructural siga siendo superavitario. Gracias a esta regla, Chile fue el único país de la región que ahorró durante todo el boom reciente y pudo aplicar una fuerte política anticíclica durante la crisis. La presidente Bachelet debe el gran aumento reciente en popularidad a haber observado esta regla.

En contraste, los presidentes Chávez y Correa, apenas consolidaron su poder, abrogaron las leyes respectivas y se gastaron durante el boom todos los recursos ahorrados en el Fondo. Ahora están pagando los platos rotos. El caso colombiano es similar, pues Uribe desmanteló el Faep para gastarse sus recursos durante el boom, y por eso no pudo hacer política anticíclica cuando lo requería.

El mea culpa del Ministro es bienvenido. Procede ahora no equivocarse. Lo deseable sería adaptar una regla como la chilena a las peculiaridades del caso colombiano. Chile necesita un superávit estructural de 0,5% para garantizar la sostenibilidad fiscal futura, mientras Colombia necesita un superávit estructural primario de más de 2% del PIB. En Chile, unos comités de expertos independientes fijan los parámetros para la aplicación de la regla, lo que, viendo cómo se hacen algunas ternas en Colombia, podría resultar inconveniente. En su lugar, el Banco de la República podría certificar los parámetros básicos (PIB potencial, elasticidad ingreso de los tributos), y los precios de "largo plazo" del petróleo podrían calcularse automáticamente con un promedio móvil, como se ha hecho con éxito bajo el Faep, aunque con un plazo más largo (al menos diez años). Conviene que el diseño se discuta ampliamente antes de presentar el proyecto y que se comprometan con él los candidatos y directores de los Partidos, ya que se trata de una decisión de Estado y no simplemente de un Gobierno.

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