Opinión

  • | 1993/01/01 00:00

    La historia desconocida

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Todavía resulta sorprendente que Colombia y Venezuela llegaran a un acuerdo integracionista de tan amplio alcance como el que firmaron el presidente Gaviria y el presidente Pérez a finales de enero de 1992. Pero todavía más sorprendente fue la forma rápida como se llegó a dicho acuerdo, por fuera del marco de las tradicionales "negociaciones", como resultado de la voluntad de dos presidentes y del entendimiento de cuatro ministros. Todo se aceleró con la firma del Acta de Barahona el 8 de diciembre de 1991 entre los presidentes del Grupo Andino, en la cual se determinó que los países establecerían un arancel externo común y una zona de libre comercio a partir de enero de 1992 en el caso de Venezuela, Colombia y Bolivia, y a partir de julio de 1992 en el caso de Ecuador y Perú. En Barahona los presidentes andinos acordaron acelerar el proceso de integración presionados especialmente por Colombia y Venezuela.

La meta del arancel externo común, base del libre comercio, era bastante ambiciosa dadas las disparidades en la estructura arancelaria entre los diferentes países y por la dificultad en poner de acuerdo a los "arancelórogos".

El otro interrogante que surgía en ese momento eran los intereses contrapuestos de Venezuela y Colombia por un lado, y de Perú y Ecuador por el otro. En el caso de Perú, su crisis fiscal impedía (y todavía impide) que pudiera bajar las tarifas arancelarias al nivel de Venezuela y Colombia. En el caso de Ecuador, el esquema proteccionista de la política oficial y la tradición de un trato preferencial dentro del Grupo Andino constituía (y todavía constituye) un obstáculo para lograr acuerdos comerciales de amplio alcance. Además, en este último país estaban próximas las elecciones presidenciales...

Quedaban, entonces, Colombia y Venezuela. En Colombia, las negociaciones se facilitaban por cuanto el gobierno había acelerado, en agosto de 1991, su cronograma de la apertura, a pesar de las quejas de los "gradualistas selectivos", con Ernesto Samper a la cabeza. Después de esta aceleración del cronograma la estructura arancelaria colombiana se acercó bastante a la venezolana, país en el cual las fuerzas de la apertura también impusieron su ley. Si a lo anterior se añade la voluntad política de los dos presidentes, se concluía que el ambiente era propicio para las negociaciones bilaterales.

Existían, sin embargo, tres obstáculos para un eventual acuerdo bilateral entre Colombia y Venezuela:

1. La reacción hostil de Perú y Ecuador por quedar al margen de las negociaciones; 2. Los convenios siderúrgico y automotor ya firmados entre los dos países y que restringían la entrada de productos venezolanos por tres y dos años, respectivamente; y 3, Las diferencias en los aranceles agropecuarios, dado que Venezuela los tenía relativamente bajos y Colombia muy altos (con la aceleración de la apertura en el país, se bajaron los aranceles industriales, sin que se hiciera lo mismo con los agropecuarios, creándose una desventaja manifiesta para la agroindustria).

Sobre el primer punto prevaleció la idea de que lo importante era llegar a un acuerdo entre Colombia y Venezuela y esperar a que Perú y Ecuador se unieran cuando estuvieran listos. Es decir, cuando Perú resolviera sus problemas fiscales y Ecuador hubiese superado su época electoral.

Sobre el segundo punto, Venezuela no estaría dispuesta a aceptar restricciones a sus productos en medio de una situación de amplio libre comercio. En otras palabras, si Venezuela no iba a imponer restricciones a la entrada de productos colombianos, ¿por qué Colombia iba a hacerlo con productos venezolanos y especialmente aquellos donde Venezuela tenía ventajas? De otra parte, en una situación de libre comercio, restringir la entrada de productos siderúrgicos venezolanos durante tres años perjudicaría indudablemente a los sectores industriales colombianos que utilizan estos insumos frente a sus competidores venezolanos que sí tienen acceso a ellos.

Sobre el tercer punto, el de las diferencias en los aranceles agropecuarios, si no se unificaban criterios se dificultaría llegar a un acuerdo en lo que respecta a aranceles comunes industriales al presentarse protecciones efectivas desiguales entre uno y otro país, especialmente en la agroindustria.

Las negociaciones para llegar a un arancel externo común entre Venezuela y Colombia fueron posibles gracias al rápido entendimiento entre los ministros de Agricultura (Jonathan Coles y Alfonso López) y los ministros de Industria (Imelda Cisneros y el suscrito). En el caso colombiano, tanto el ministro de Agricultura como el ministro de Desarrollo acababan de ingresar en el gabinete y la frescura de su enfoque era posible por cuanto todavía no estaban influenciados por la rigidez y el cortoplacismo de las presiones gremiales. Estos dos ministros actuaron con autonomía de los ministros de Comercio Exterior, de los arancelórogos y de los gremios, para llegar, en el tiempo récord de una semana, a las bases de un acuerdo sobre arancel externo común con sus dos contrapartes venezolanos.

En la agricultura, los aranceles venezolanos y los colombianos se encontraron en un punto medio y se fijaron las bases mínimas para un manejo común de las franjas de precios. De todas maneras, la mayor parte de los aranceles colombianos fueron reducidos de niveles que se situaban entre 40-50% a niveles entre 1520%, lo que le trajo posteriormente al ministro del ramo colombiano toda clase de problemas con los gremios del sector.

En el caso de la industria, le correspondió al ministro de Desarrollo tomar la iniciativa de desmontar los acuerdos siderúrgico y automotor que eran indudablemente la barrera principal para que Venezuela suscribiera el convenio de libre comercio y para que cediera en aspectos específicos de la estructura arancelaria. Hecho lo anterior y dada una identidad total en cuanto a la conveniencia de llegar rápidamente a un acuerdo amplio y sin excepciones, los ministros de la industria de los dos países no tuvieron problema en convenir las bases del arancel externo común para la gran mayoría de los productos manufacturados. Sin embargo, como el proceso de negociación se hizo aceleradamente sin el visto bueno de los gremios, no se hizo esperar la animadversión de los productores que se suponía iban a afectarse negativamente con la nueva estructura arancelaria o con la competencia venezolana.

A pesar de que las negociaciones habían sido rápidas todavía a mediados de enero de 1992 faltaban los últimos toques al arancel externo común. Y fue entonces cuando se presentó un malentendido que aceleró aún más el proceso. En efecto, la ministra de Fomento y el ministro de Desarrollo ya habían acordado que los dos presidentes, quienes supuestamente iban a encontrarse en el Foro Económico Mundial (en Davos, Suiza), firmaran un nuevo convenio automotor, que modificaba el vigente dentro de los parámetros de un libre comercio. Al mismo tiempo, todavía en ese momento, iban y venían por los sistemas fax propuestas con respecto al arancel externo común.

Una semana antes del viaje de los presidentes a Davos, el ministro de Desarrollo le solicitó a su contraparte venezolana que le enviara por fax la propuesta final del convenio automotor, para ser firmada por los presidentes. Fue así como no solamente le llegó por vía fax la propuesta del convenio automotor sino también lo que Venezuela consideraba sería una propuesta definitiva de arancel externo común. El ministro de Desarrollo interpretó que lo que quería Venezuela era firmar en Davos no solamente el convenio automotor, sino también el arancel externo común y así se lo comunicó al presidente Gaviria a quien le pareció excelente la idea, tanto por las ventajas de llegar rápidamente con el vecino país al acuerdo global de libre comercio acordado en Barahona, como por la oportunidad de anunciarlo al mundo en el marco del Foro Económico Mundial.

Cuando el ministro de Desarrollo le informó a la ministra de Fomento la aceptación por parte de Colombia de la iniciativa de firmar el acuerdo global de libre comercio en Davos, y no sólo el convenio automotor, ella sorprendida respondió: "Oye chico, pero ni siquiera he discutido con mi presidente esa idea". En ese instante salió a relucir el malentendido, pero ya entrado en gastos no fue en absoluto difícil convencer a la ministra de que eso era precisamente lo que había que hacer. Y efectivamente, la ministra convenció a su presidente, los dos presidentes se hablaron, y se produjo el milagro. Dos días después se firmaba el acuerdo de libre comercio, no en Davos puesto que finalmente los dos presidentes no coincidieron allá, sino en el aeropuerto de Caracas en la escala que el presidente Gaviria realizó camino a Suiza.

Una semana después de la firma del acuerdo y mientras el presidente Pérez regresaba de Davos se produjo el intento de golpe de Estado en Venezuela. Después de ese desafortunado suceso hubiese sido muy difícil la concreción de un acuerdo como el que se logró. No solamente perdió fuerza política el presidente Pérez sino que salieron del gabinete Imelda Cisneros y otros aperturistas de la línea dura.

Para lograr providencialmente el acuerdo de libre comercio con la rapidez como se llegó (en cinco semanas) se necesitó la convergencia de factores, entre los que sobresalieron la voluntad política de dos presidentes en ese momento todavía fuertes políticamente, el aperturismo y pragmatismo de los ministros de Agricultura y de Industria, el apoyo de los ministros de Hacienda, la falta de participación directa de los gremios en las negociaciones, el bajo perfil de los arancelórogos y negociadores, un criticado viaje presidencial a Davos y... un afortunado malentendido.
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