Opinión

  • | 1998/09/14 00:00

    Hacia la tercera generación

    Cuando en Colombia todavía se discute si debe revisarse la apertura, otros países ya van en camino a reorganizar completamente el Estado.

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Aunque América Latina está creciendo más que hace una década, la insatisfacción con los resultados recientes ha venido en aumento. El crecimiento promedio de los últimos tres años ha sido un escaso 3%, y nadie apuesta a que 1998 sea mejor. Aunque las circunstancias internacionales pueden tener algo de culpa, las raíces son más profundas y está surgiendo un consenso sobre la necesidad de una tercera generación de reformas estructurales.



Las primeras reformas, que en la mayoría de países se adoptaron en medio de severas crisis macroeconómicas, buscaron la liberación de los mercados. Fue el momento de la apertura externa, la liberación financiera y las primeras privatizaciones. Estas "modernizaciones por decreto" fueron efectivas en un principio para salir de las recesiones, pero insuficientes para garantizar la estabilidad y para sostener la inversión.



Cuando la descentralización ha estado mal estructurada, ha puesto en peligro todo el proceso, como en Brasil o Colombia.





La segunda generación de reformas se orientó entonces a reforzar las instituciones necesarias para el buen funcionamiento de los mercados. Supervisión financiera para prevenir la inestabilidad y la desconfianza. Regulación de la competencia para asegurar la eficiencia y proteger a los consumidores, especialmente en los sectores de infraestructura y servicios públicos. Marcos legales para fortalecer los derechos de propiedad de los inversionistas, asegurar el cumplimiento de los contratos y la resolución de conflictos económicos.



Pero todo esto parece no haber sido suficiente. Aun donde las dos primeras generaciones de reformas han avanzado mucho, como en Perú o Bolivia, la inconformidad popular es palpable y el crecimiento es frágil. En otros países, la segunda generación de reformas se encuentra estancada y la desconfianza es generalizada entre los inversionistas y la población en general (Venezuela, Ecuador). El panorama no está más despejado en otros casos intermedios, como México, donde la supervisión financiera aun deja mucho que desear, o como Brasil, donde las privatizaciones se han iniciado tarde y a tumbos.



De este terreno cenagoso está surgiendo el consenso de que el desarrollo no depende exclusivamente del buen funcionamiento de los mercados y los mecanismos que los regulan. Es necesario además que funcione bien el Estado y que la población pueda incorporarse efectivamente al proceso económico. En ambos casos, el problema está en las instituciones públicas.



La nueva agenda que se está abriendo paso comprende:



Reforma educativa para cambiar la estructura centralizada alrededor del ministerio de Educación por una organización que le conceda autonomía a la escuela, que les dé poder a los padres de familia para exigir calidad y que asegure que el Estado pague por la cantidad y calidad de la educación que provean las escuelas, y no simplemente por el número de maestros que tengan. Varios países han empezado por hacer esta reforma de manera silenciosa en programas piloto, evitando los enfrentamientos públicos y el bloqueo de los políticos, y ganándose rápidamente el apoyo de las familias beneficiadas.



Reforma de la seguridad social, tanto en pensiones como en salud, para cambiar el monopolio típico de los institutos de seguridad social por un sistema de competencia entre proveedores, con apoyo del Estado circunscrito a los pobres. La creación de fondos privados de pensiones es sólo una parte de esta reforma y posiblemente la más fácil. El problema consiste en lograr que los subsidios del Estado se concentren en ampliar la protección para los pobres, en lugar de ir a los grupos de presión, como los empleados públicos y los trabajadores organizados.



Descentralización efectiva del sector público, de forma que la administración del Estado se acerque a las comunidades y les deje el grueso de las responsabilidades y las decisiones a los gobiernos locales popularmente electos. Las transferencias de recursos a los municipios, aunque son necesarias, no son la base de la descentralización. Cuando han estado mal estructuradas, han puesto en peligro todo el proceso, como en Brasil o en Colombia. La clave está en cambiar los incentivos de los gobiernos locales, para que sus esfuerzos se concentren en proveer eficientemente los servicios que demandan las comunidades y no en cumplir las exigencias que les impone el gobierno central por hacerles el favor de pasarles los recursos.



Reforma de las instituciones fiscales para crear transparencia en el proceso de distribución de los recursos fiscales. Se trata de una reforma muy compleja, que inevitablemente encontrará oposición en los políticos y en las burocracias que derivan su poder del oscurantismo fiscal y de la capacidad de manipulación y negociación. Se trata de crear mecanismos presupuestales que otorguen mayor responsabilidad y autonomía al Ejecutivo y disminuyan las instancias de interferencia y negociación entre el Ejecutivo y el Congreso. También se busca que algún organismo técnica y políticamente independiente opere como árbitro para vigilar el cumplimiento de las normas y las metas fiscales.



También están abriéndose paso dentro de esta nueva generación de reformas, la reestructuración del sector judicial para que el gasto responda a los resultados, no a los procesos. No está lejos el día en que incluso llegue a pedírseles eficiencia a los militares.
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