Opinión

  • | 1997/11/01 00:00

    EN RECESIÓN: ¿AHORRO O GASTO?

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¿Debe aumentarse o reducirse el gasto público con una economía en recesión? Este es un tema recurrente de debate en América Latina y quizás el principal punto de confrontación entre los gobiernos y entidades como el Fondo Monetario o el Banco Mundial. ¿Por qué recortar el gasto cuando la economía cuenta con capacidad productiva excedente y cuando convendría estimular la demanda?



En los países desarrollados, el gasto público y el déficit fiscal suelen aumentar en períodos de recesión. Esta parece ser una reacción razonable. En América Latina ocurre lo contrario: los gastos se recortan, se elevan los impuestos y se reduce el déficit fiscal. Estas experiencias contrastantes, que provienen de un estudio detallado de las recesiones de ambos grupos de países de los últimos 25 años, sugieren que algo debe dificultar el manejo fiscal en América Latina. No sería razonable que todos los países cometieran un error tan elemental en forma tan consistente.



La principal razón es que los gobiernos de nuestros países cuentan con muy poco margen para conseguir financiamiento o para recaudar mayores impuestos, y ese margen se estrecha aún más en períodos de recesión.



Ello explica también por qué en América Latina la inflación tiende a incrementarse en períodos de recesión: a falta de otras fuentes de financiamiento, los gobiernos se ven forzados a acudir a la emisión.



La fuerza de las circunstancias



Es desafortunado que los gobiernos tengan que responder a la recesión con mayores medidas restrictivas. Pero ese estado de cosas sólo puede cambiarse con un comportamiento diferente durante las épocas de auge. Es decir, generando ahorros crecientes cuando la economía está creciendo para poder utilizarlos en los momentos de penuria. Infortunadamente, ésta no ha sido la práctica usual en América Latina.



Hasta comienzos de los noventa, Colombia era uno de los pocos países cuyo gasto público lograba manejarse en forma estabilizadora. Pero desde 1991 el gasto público ha exhibido un comportamiento fuertemente procíclico (ver el gráfico).



Las causas de este comportamiento expansivo del gasto en períodos de auge deben buscarse en las instituciones que "gobiernan" las decisiones fiscales. La ignorancia o el oportunismo de los gobiernos o los ministros de turno no son buenas explicaciones. Al fin de cuentas esos mismos ministros y gobiernos han hecho muchas otras cosas bien, que parecían aun más difíciles, como reducir la inflación, abrir las economías, promover la participación del sector privado en actividades que antes eran monopolios estatales y eliminar las restricciones al funcionamiento de los sistemas financieros.



Coordinación y credibilidad



Pero las decisiones de gasto público, para bien o para mal, son decisiones colectivas, en las cuales los ministros de Hacienda son apenas uno de muchos autores. Y en muchos países, las reglas que gobiernan esas decisiones de gasto no son las mejores, porque no resuelven adecuadamente los problemas de coordinación y de credibilidad.



Todo el mundo puede estar de acuerdo en que sería bueno ahorrar parte de los recursos fiscales durante los períodos de vacas gordas. Sin embargo, si algunos grupos temen que otros se les van a adelantar para echarles mano a los recursos disponibles, preferirán que los recursos se distribuyan y se gasten de una vez. Este es el problema de coordinación, que en Colombia quedó "constitucionalizado" -pero no resuelto- en mecanismos como las transferencias regionales y los fondos de coparticipación, y en las prácticas de negociación entre el Congreso y el gobierno en materias fiscales. Debido a estos arreglos, los ingresos fiscales disponibles tienden a disiparse de inmediato.



Pero esto no es todo. Aunque podría lograrse un acuerdo entre los participantes actuales para ahorrar parte de los ingresos, no hay confianza en que ese acuerdo será respetado en el futuro por un nuevo gobierno, por otro Congreso o por los futuros líderes políticos. Por tanto, aunque hubiera coordinación, no se tomarían las medidas para ahorrar. Este problema de credibilidad lo propician la incertidumbre constitucional y legal, y la fragmentación e inestabilidad de los partidos políticos.



Quienes claman a diario por más disciplina fiscal y por mayor voluntad política para enfrentar el problema fiscal a menudo no entienden las complejidades de estos problemas de coordinación y credibilidad. Estos problemas son un reflejo de deficiencias de carácter institucional, que no se resuelven con llamados a la disciplina o al compromiso político.



Reformas institucionales



Las reformas institucionales que se requieren para mejorar el manejo fiscal son muy diversas:



- Adoptar sistemas electorales que no conduzcan a la fragmentación de los partidos (cosa que, sin embargo, puede no ser deseable por razones políticas y sociales).



- Establecer instituciones presupuestarias transparentes, que otorguen mayor responsabilidad y autonomía al ministro de Hacienda y disminuyan las instancias de interferencia y negociación entre el Ejecutivo y el Congreso.



- Fijar metas fiscales explícitas y claras, pero ajustables automáticamente cuando los ingresos fiscales se elevan de forma imprevista o temporal para que se eleve el ahorro, y viceversa.



- Crear organismos técnica y políticamente independientes que operen como árbitros neutrales para vigilar el cumplimiento de las normas y metas fiscales.



- Eliminar los sistemas automáticos de distribución de los ingresos fiscales.



Estas y otras propuestas se basan en experiencias internacionales exitosas que han venido siendo estudiadas recientemente por diversos autores. Sólo cuando se cuente con instituciones fiscales adecuadas será posible y razonable manejar la política fiscal en forma estabilizadora. De momento no hay más remedio que apretarse el cinturón en tiempos difíciles.



¿Quiere saber más sobre el tema? Consulte el Informe de Progreso Económico y Social del BID de 1997 o visite el website www.iadb.org/oce
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