Opinión

  • | 2006/08/04 00:00

    El origen de la deuda pública

    Solo 5% del aumento de la deuda se debe al déficit fiscal. Los mayores retos de la política fiscal son evitar crisis bancarias, devaluaciones súbitas y obligaciones imprevistas.

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Con una deuda pública total que representa 55% del PIB en la actualidad, pero que ha fluctuado entre 26% y 66% del PIB en los últimos 15 años, Colombia es un caso típico en América Latina. Además de altos, los coeficientes de deuda de los países latinoamericanos son muy fluctuantes.

Podría pensarse que esas fluctuaciones reflejan la inestabilidad de la política fiscal o, más exactamente, el efecto acumulado de los déficits y los superávits fiscales. Sorprendentemente, sin embargo, solo 5% de los cambios de los saldos de deuda son el resultado de los déficits o los superávits fiscales. Como lo dicen los autores del estudio en que se basan estas cifras1: una capacidad explicativa bastante baja para algo que suele considerarse como una identidad.

En Colombia, como en casi todo el mundo en desarrollo, los bruscos cambios que han sufrido los coeficientes de endeudamiento han sido el resultado de fenómenos que escapan a las cuentas fiscales tradicionales.

Las tres causas más comunes de aumento súbito de la deuda pública son las crisis bancarias, las devaluaciones del tipo de cambio y el surgimiento de obligaciones imprevistas. Típicamente, una crisis bancaria representa un aumento de unos tres puntos del PIB, pero no son raras las crisis que le cuestan al fisco 15 ó 20% del PIB. En Colombia, la crisis financiera de 1998-99 tuvo un costo fiscal de más de 6% del PIB.

Las devaluaciones elevan el valor de la deuda denominada en dólares, que suele ser la mayor parte de la deuda en países como el nuestro. Una devaluación de 30% en países con altos niveles de endeudamiento externo se traduce en aumentos del orden de 10 puntos en el coeficiente de deuda.

Otros fenómenos más difíciles de tipificar que pueden tener un gran impacto en la deuda son obligaciones que un buen día salen a flote por cuenta de déficits encubiertos de empresas públicas mal manejadas, garantías que se han concedido a empresas privatizadas o a contratistas del gobierno y reconocimientos de deudas para el pago de pensiones o para cubrir riesgos de salud.

Mientras que los coeficientes de endeudamiento a menudo suben disparados como un cohete, solo suelen bajar con la lentitud exasperante de un paracaídas. Pocos países altamente endeudados logran un superávit fiscal suficientemente grande (o un crecimiento económico verdaderamente acelerado) para reducir en forma rápida los coeficientes de deuda. Y esto es así porque un gobierno muy endeudado tiene que dedicar muchos recursos fiscales a pagar los intereses de la deuda.

En la práctica, solo hay dos cosas que ayudan a bajar más rápido los coeficientes de deuda: las apreciaciones del tipo de cambio real y los repudios o renegociaciones de deuda. Pero ninguna de las dos suele producir grandes efectos, excepto en casos extremos, como el de Argentina el año pasado, cuando el coeficiente de deuda después de la renegociación bajó de 143% a 75%. Típicamente, el efecto no es más que unos dos puntos del PIB.

Una lectura cínica de estas cifras podría sugerir que la disciplina fiscal no paga, porque muchos factores difíciles de prever pueden dar al traste con años de esfuerzo fiscal. También podría sugerir que no es tan grave que el coeficiente de endeudamiento aumente de repente, porque las deudas públicas que no se pueden pagar tienen que ser renegociadas. Ambas aseveraciones son incorrectas.

Para que no haya sorpresas fiscales indeseables, es preciso que la política fiscal no se limite a controlar el déficit fiscal. Debe prestar tanta o más atención a las otras fuentes posibles de aumento del endeudamiento. Ello implica vigilar las fuentes de riesgo del sector financiero y obligarlo a que mantenga un colchón de capital y reservas para reducir la probabilidad de crisis. Implica evitar que el tipo de cambio real se aprecie en forma no sostenible, y que las reservas internacionales caigan por debajo de ciertos umbrales de confianza, ya que cualquiera de estas dos circunstancias puede ser la antesala de una depreciación abrupta. E implica impedir que el gobierno asuma obligaciones inciertas sin las debidas provisiones y que las entidades públicas maquillen o distorsionen su contabilidad.

Puede haber algo de cierto en que las deudas públicas que no se pueden pagar tienen que renegociarse. Pero las renegociaciones socavan la credibilidad del gobierno en todos los frentes y pueden acarrear altos costos financieros para el fisco y para el sector privado. Más grave aún, por regla las renegociaciones de deuda llegan precedidas por recesiones severas que implican pérdidas y sufrimientos irreparables.



Nota: El autor está vinculado al BID, pero sus opiniones no comprometen a esta institución.

1. Camila Campos, Dani Jaimovich y Ugo Panizza, "The Unexplained Part of Public Debt", Documento de trabajo 554, Departamento de Investigación del BID, 2006.

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