Opinión

  • | 2008/09/12 00:00

    15 años bajo las instituciones económicas de la constitución de 1991

    Resultó muy afortunado que los constituyentes hubiésemos procedido a hacer autónomo al banco de la república y hay que defender esa autonomía a todo costo.

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La Constitución de 1991 modificó de manera notable nuestras instituciones económicas: estableció derechos económicos, sociales y colectivos de los ciudadanos; descentralizó al Estado; promovió la libre competencia económica y la participación privada en la prestación de los servicios públicos; y dio autonomía al Banco de la República, entre otros cambios mayores. ¿Qué se puede decir del funcionamiento de éstas instituciones, 15 años después de que se expidieran sus leyes reglamentarias?

Ha habido una variedad grande de opiniones acerca de su orientación y eficacia. Para algunos, la Constitución fue demasiado neoliberal: ortodoxia monetaria, privatizaciones, libertad de empresa. Para otros, demasiado intervencionista y socializante: Estado Social de Derecho, planeación económica, tutela, acciones populares. La verdad es que los Constituyentes decidimos no enredarnos en este estéril debate ideológico y nos guiamos con pragmatismo por un lema ("tanto mercado como sea posible, tanta intervención como sea necesaria"), convencidos de que no tiene por qué haber una contradicción insuperable entre Estado y mercado y que, por el contrario, se pueden y deben reforzar mutuamente. Más allá de ésta discusión ideológica, que hoy parece superada en casi toda América Latina, con excepción de Venezuela y Bolivia, muchos comentaristas acusan a la Constitución de 1991 del descalabro fiscal de finales de los 90, mientras otros reconocen un influjo saludable, especialmente en materia de estabilidad monetaria y ampliación de coberturas de los servicios básicos. ¿Cuál es la realidad?

Comencemos por los éxitos innegables. Hoy, pocos ponen en cuestión la importancia de haber otorgado autonomía al Banco de la República como autoridad monetaria, así como haberlo despojado de otra multitud de funciones que ejecutaba mal y lo desviaban de su propósito central 1. Si bien fueron discutibles, tanto la orientación como el éxito de la política monetaria en los primeros años de los noventa, se produjo un amplio consenso alrededor de la eficacia del régimen de inflación objetivo y flotación cambiaria, así como de sus logros a partir de 1999. Hoy se vuelve a cuestionar la política y sus resultados, debido, en mi opinión, a que el Banco no ha hecho suficiente pedagogía sobre el origen de las presiones inflacionarias: aumento de los precios internacionales de alimentos y energéticos y exceso de gasto público. En consecuencia, se ha dejado arrinconar por la retórica presidencial que ha logrado trasladar al Banco, ante la opinión pública, la culpa de sus propias malas políticas. ¿Qué tal que el Banco no fuese autónomo hoy? Es probable que el Gobierno hubiese hecho una política monetaria tan expansiva como su política fiscal y estuviésemos ya en un proceso inflacionario de verdad. Y, ¿qué tal que no hubiese sido autónomo durante la crisis política del 8.000 o durante la crisis económica de 1999? Creo que resultó muy afortunado que los constituyentes hubiésemos procedido a hacer autónomo al Banco y hay que defender esa autonomía a todo costo.

Continuemos con los servicios públicos. Diversos estudios demuestran que Colombia ha sido, con Chile, el país más exitoso de la región en lograr grandes volúmenes de inversión privada en energía eléctrica, gas, telecomunicaciones, vías e incluso provisión de agua potable, y que este proceso ha estado acompañado por mejoras sustanciales en cobertura y calidad de los servicios. ¡Qué diferencia con las épocas en que el monopolio público en energía y telecomunicaciones condujo a grandes racionamientos, demora en la introducción del celular e internet, crisis fiscales y grandes escándalos de corrupción! El hecho de que todas las fuerzas políticas representadas en la Constituyente (conservadores, liberales y lo que hoy son el Polo y el uribismo) hubiésemos acordado un marco de control, regulación y supervisión en manos del Estado (con marcos legales claros, comisiones autónomas de regulación y una Superintendencia de Servicios Públicos) hizo posible que la participación privada en Colombia fuera más exitosa en resultados y menos traumática políticamente que en otros países de la región. El éxito ha sido menor en vías, en donde no se estableció una Comisión Autónoma de Regulación y subsisten las viejas prácticas de clientelismo y favoritismo, con muy altos costos para la economía y los ciudadanos. Es necesario hacer algo al respecto y fortalecer las Comisiones existentes que se han venido debilitando con el correr de los años.

Sigamos con la descentralización. En ésta área hay luces y sombras. Grandes éxitos como los de Bogotá, Medellín y muchos municipios menores, contrastan con las historias de horror de la captura masiva de las autoridades locales y los recursos públicos por parte de los paramilitares en varios departamentos y municipios del país y, en un número menor de casos, por parte de la guerrilla. En honor a la verdad, era difícil prever en 1991 el auge de los fenómenos del narcotráfico, la narcoguerrilla y el narcoparamilitarismo durante la década siguiente. Pero debe reconocerse que la cuantía y, sobre todo, la velocidad de aumento de los recursos transferidos fueron excesivas y, aunadas a la falta de controles efectivos, facilitaron este monumental saqueo a las finanzas públicas. También es cierto que la cuantía y la velocidad de aumento de los recursos transferidos jugaron un papel importante en la crisis fiscal de finales de los noventa y exigió moderarlas a través de modificaciones constitucionales a la fórmula de transferencias. Dicho lo anterior, la descentralización fiscal llegó para quedarse y lo que se debe hacer ahora es fortalecer las finanzas propias de los departamentos y municipios, su capacidad de gestión fiscal y de provisión de servicios públicos, así como establecer mecanismos de control efectivos que impidan que se repitan las historias de horror.

Finalicemos con el tema de los derechos sociales y económicos y los instrumentos jurídicos para su defensa. En este tema las opiniones están más divididas que en los anteriores. De una parte, se presta más a la polarización de opiniones por razones ideológicas. De otra, hay instrumentos de defensa de los que se ha abusado (como la tutela, que estaba limitada a la defensa de los derechos fundamentales explícitamente señalados en la Carta y los jueces han resuelto permitirla para la defensa de algunos derechos económicos y sociales, en especial en materia de salud) y otros que no se han desarrollado lo suficiente (como las acciones populares, en particular en lo que hace a la defensa de los derechos de los consumidores y a la libre competencia). Además, hay que reconocer la extralimitación de funciones y las grandes contradicciones en que ha incurrido la Corte Constitucional en estos campos. De una parte, ha invadido con frecuencia órbitas de acción del Legislativo y el Ejecutivo, como ha ocurrido en materia de política de financiación a la vivienda, de salarios públicos y, recientemente, en materia de política de salud. De otra, lo ha hecho dando prelación injustificada a unos derechos sobre otros (por ejemplo, en materia de salarios vs. empleo) o con medidas que benefician a unos ciudadanos y perjudican enormemente a otros (como ocurrió en el caso de la vivienda, en el que benefició a todos aquellos que habían conseguido créditos y perjudicó a los usuarios potenciales al causar un frenazo considerable en la expansión del crédito a la vivienda por muchos años). El daño que han hecho la Corte y los jueces al sistema de salud pública es incalculable: por beneficiar en exceso a unos pocos ciudadanos, obligando al sistema a prestar servicios costosísimos que no estaban contemplados en el Plan Obligatorio de Salud (POS), ha coadyuvado a un desbalance financiero insostenible en el sistema. Ahora, pretende arreglar el daño que ha hecho con una sentencia que me parece contradictoria: por una parte, busca hacer más preciso el POS y unificarlo, lo que está bien, pero, por otra, deja abierta la puerta a seguir abusando del sistema en la exigencia de servicios no contemplados por el POS. Me parece indispensable lograr un acuerdo entre Gobierno, Congreso y Corte en estas materias para evitar que continúe el desangre del sistema.

En síntesis, unas instituciones económicas de la Carta han funcionado mejor que otras. Pero no cabe duda de que la Constitución de 1991 modificó profundamente la forma como funciona el Estado y su relación con los ciudadanos, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y el manejo de la política macroeconómica. A mi juicio, todos estos cambios llegaron para quedarse. Lo que corresponde es defender lo que ha funcionado bien de ataques periódicos de funcionarios y dirigentes políticos que echan de menos las épocas en que había menos balance efectivo de poder y hacer los ajustes necesarios en los casos en que ha habido desarrollo insuficiente, desviaciones, abusos o excesos.



1 Crédito de fomento con recursos de emisión, con el que privilegió grandes intereses económicos, promoción de exportaciones, administración de salinas, monopolio en compra del oro, etc.
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