| 5/18/2010 7:00:00 AM

¿Trampa o solución de pobreza?

Un sistema creado para identificar a los más pobres y focalizar programas sociales hacia ellos, se ha convertido en una fuente de corrupción y clientelismo con altos costos para el Estado y la economía del país. La compra de votos y el estímulo a la informalidad son algunos de ellos.

En este semestre de elecciones parlamentarias y presidenciales vuelve a estar sobre la mesa un tema que tiene tradición en Colombia: la compra de votos a cambio de acceso a la carnetización en el Sisbén. Muchos políticos le piden a la gente que entregue su voto a cambio de la inscripción en el sistema, como se evidenció en las elecciones parlamentarias de marzo pasado, cuando las autoridades de control detectaron compra de votos a cambio de afiliaciones al Sisbén en los barrios más pobres de Cartagena.

No obstante, el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (Sisbén), un instrumento de recolección y cuantificación de información que permite identificar a la población más pobre y vulnerable de Colombia, ha cumplido un papel trascendental en la política social que ha seguido el país desde 1994, cuando fue puesto en marcha. La razón de ello es que las personas en él registradas pueden acceder a programas de vivienda de interés social, salud y pensiones; programas de protección al bienestar de la familia, como Familias en Acción y los programas del Instituto de Bienestar Familiar; y a programas de capacitación en el Sena entre otros. En total, son 30 los programas sociales que impulsa el Gobierno y cuyos beneficiarios se eligen con base en su puntaje en los registros del Sisbén.

Desde su formulación, a partir de la Ley 60 de 1993, este instrumento se convirtió en la base para la focalización del gasto social y actualmente más de 20 millones de personas se benefician de uno o más de los programas sociales ofrecidos. Entre las ventajas de contar con este mecanismo está la importancia de la identificación de la población más pobre y vulnerable y la formalización que se da a esta población a partir de su inclusión en el sistema financiero, condición necesaria en muchos casos para la entrega de los beneficios.

Sin embargo, está demostrado que un gran número de personas llegó al Sisbén a través de algún tipo de manipulación y que muchos de los beneficiarios no cumplen con las condiciones necesarias para pertenecer al sistema: no son pobres ni están en condición de vulnerabilidad. Esto se ha dado, principalmente, por el interés que tienen los alcaldes en incluir un mayor número de personas en el Sisbén, como una forma de clientelismo político y por los mayores recursos que pueden captar por esta vía para sus municipios.

Otra de las fallas del sistema, vinculada a la anterior, es que ha llevado a muchos de los programas sociales a terminar siendo asistencialistas, generando una trampa de pobreza para sus beneficiarios en la medida en que encuentran muy alto el costo de perder dichos beneficios y otorgando incentivos perversos para perpetuar su condición de pobreza.

Por fortuna, el Gobierno ha tomado cartas en el asunto, como se desprende de la decisión de la Procuraduría de prohibir la expedición de carnets del Sisbén, la entrega de subsidios para compra de vivienda y la programación de brigadas de salud 15 días antes de las fechas electorales de este semestre. Pero esta es apenas una medida paliativa, el problema sigue ahí.

Hay investigaciones que indican que el tamaño de la manipulación en la administración del sistema es gigantesco. El desangre fiscal, si bien nadie lo ha calculado en su totalidad, es enorme. El número de afiliados que tienen condiciones de vida superiores a las de los niveles de pobreza podría ser cercano a 4 millones de personas, según cruces de información que ha adelantado el Departamento Nacional de Planeación (DNP) con miras a la puesta en marcha de la tercera versión del instrumento.

De otro lado, estudios recientes de la facultad de economía de la Universidad de los Andes presentan evidencia de las implicaciones del Sisbén sobre la informalidad en Colombia. La razón, el interés que se crea en las personas de rechazar el trabajo formal para no perder los subsidios.

En momentos en que el sistema está a punto de entrar en su tercera versión (Sisbén III), durante la cual se aplicarán nuevos instrumentos y criterios para registrar a las personas, es imperativo que se vele porque se reduzca el fraude de que ha sido objeto, así como propender por una mejor administración del acceso de las personas a los distintos programas que componen el sistema.

Vía libre a la manipulación

Un estudio reciente de la Universidad de los Andes encontró evidencia de casos de manipulación de los puntajes del Sisbén para alrededor de 3 millones de personas, 38% de quienes deberían ser los beneficiarios reales del programa. Así mismo, un cruce de datos entre el Sistema Muisca de la Dian, la Registraduría y otras bases de datos oficiales, promovido por Esteban Piedrahita, director del DNP, encontró registradas en el sistema más de 250.000 personas que declaran renta, individuos de estratos 4, 5 y 6 y beneficiarios con patrimonios que reflejan su plena solvencia económica.

El índice Sisbén tuvo problemas casi desde el comienzo de su aplicación. El llamado Sisbén I (el sistema que operó entre 1994 y el año 2003) fue rápidamente capturado por los políticos. "Si bien tenía fortalezas técnicas, el clientelismo fue su principal problema", afirma Adriana Camacho, profesora de la facultad de economía de la Universidad de los Andes, quien, en compañía de otros investigadores, ha estudiado a fondo el sistema.

Hay diferentes formas de manipular los datos; entre ellas, la gente encuestada puede mentir, los encuestadores o quienes digitan las encuestas pueden cambiar las respuestas, o una persona con posición de poder, como un alcalde, puede modificar los puntajes. En la primera etapa de funcionamiento del sistema -antes de 1997-, por ejemplo, la manipulación se realizó fundamentalmente a través de aumentos acelerados en el número de entrevistas justo durante los periodos previos a las elecciones de alcaldes en algunos municipios. Estos incrementos son evidentes antes de las elecciones de 1994 y 1997 (ver gráfico).

"Los aumentos se explican en gran medida por la desinformación con respecto al funcionamiento del Sisbén durante los primeros años de su implementación. Algunas personas creían que el hecho de ser encuestadas las convertía automáticamente en beneficiarias. De ahí que la frecuencia y el número de entrevistas fueran incrementados por los entes territoriales, quienes administraban el sistema, durante los periodos de elección de alcaldes", explica Camacho. Los alcaldes aprovechaban el desconocimiento del público sobre la operación del sistema para hacerles creer que recibirían subsidios, lo cual en muchos casos era cierto, ganando así lealtad hacia su partido o candidato para sucederlo.

Después de 1997, el sistema de manipulación se hizo más sofisticado. A partir de ese año, el Gobierno reveló detalles sobre el funcionamiento del Sisbén, incluyendo la forma exacta como se calculaba el puntaje a partir del cual se elegían los potenciales beneficiarios de los programas sociales. Los políticos interesados en manipular el sistema aprendieron a hacerlo rápidamente. "Después de 1997 se observa una mayor concentración de los puntajes justo por debajo del corte de elegibilidad para subsidios de salud", anota Camacho. De alguna manera, gran número de personas resultaron calificadas en el límite que les permitía acceder a los servicios de salud. Este fenómeno se replicó en todo el país (ver gráfico).

El estudio de Camacho encontró indicios de tres tipos de manipulación: cambio de información, cambio manual de los puntajes y replicación de combinaciones de respuestas cuyos puntajes resultaran inferiores al corte de elegibilidad. Esta última modalidad, en la cual dos personas diferentes tienen casi exactamente las mismas respuestas en sus formularios, se convirtió, en algunos momentos, en una gran operación logística para el clientelismo. La investigadora identificó un día, en 2002, en el que 45.000 individuos de diferentes municipios contestaron la encuesta de manera casi idéntica. De hecho, identificó 415.000 respuestas con similitudes sospechosas.

Ante la avalancha de evidencia sobre estas anomalías, el Gobierno introdujo una segunda versión del Sisbén (Sisbén II), que comenzó a implementarse en 2003 y que permanece vigente. El nuevo sistema incluye variables diferentes y un nuevo algoritmo, que permanece secreto.

Sin embargo, los interesados en manipular las encuestas encontraron una nueva manera de hacerlo: modificar el estrato del encuestado fue la más usual.

El fraude no da tregua

Fraudes de diversa índole se han presentado después de 2003. De hecho, el zar anticorrupción, Óscar Ortiz, lanzará próximamente una cartilla pedagógica en la que identifica 27 modalidades de saqueo a las arcas de la salud, titulada El manual de la 'tramparencia'. El objetivo es orientar a servidores públicos y usuarios para que el desconocimiento de las normas no los lleve a convertirse en cómplices pasivos de abusos.

Las modalidades de trampa son variadas. Una de ellas es la inclusión de personas ya fallecidas en los listados, con el fin de atraer más transferencias para el municipio, recursos que al no tener destinatario terminan en manos de funcionarios corruptos. Esto ocurre en municipios que aún tienen autonomía para elaborar formularios y listados e incluir beneficiarios del Sisbén. Por ejemplo, en el municipio de Galapa, Atlántico, se ha encontrado que una EPS hizo incluir en dos semanas los nombres y números de cédulas de once personas que fallecieron antes del 31 de enero de 2009. En los registros del mismo municipio, que ostenta el récord de mayor número de implicados en procesos penales y disciplinarios, aparecen además en el último registro 15 personas que ahora viven en el exterior.

La evidencia que tienen organismos de control como la Contraloría, la Procuraduría y la Fiscalía muestra que el tráfico de inscripciones a cambio de votos sigue ocurriendo. Durante las recientes elecciones parlamentarias, por ejemplo, las autoridades encontraron evidencia de esta práctica en los barrios Nelson Mandela, El Pozón, Loma Fresca y Palestina, los más deprimidos de Cartagena. Y había un negocio adicional, cobrar a quienes quisieran sumarse artificialmente a sus grupos familiares para conseguir los beneficios del Sisbén.

En este sentido, María Bernarda Pérez, coordinadora del sistema en Bolívar, se declara sorprendida por la manera como algunas personas idean trampas para hacerles esguinces a las normas que regulan el régimen subsidiado. "Lo hacen para convertir al Sisbén en el comodín de sus necesidades", afirma. Un hecho similar ocurrió recientemente con grupos de jóvenes de sectores pudientes que obtuvieron su inclusión en el Sisbén con el fin de que su libreta militar les saliera más barata.

De otro lado, el contralor General, Julio César Turbay Quintero, señala que las irregularidades relacionadas con el Sisbén han tenido una nociva incidencia en el manejo de los recursos que hacen parte del Sistema General de Participaciones (SGP). Basado en las cifras arrojadas por las auditorías practicadas durante 2009, Turbay asegura que la salud encabeza la lista de sectores con los hallazgos más inquietantes, junto con anomalías en educación y en el sistema de agua potable. Las irregularidades identificadas en estas auditorías, que representarían tan solo una muestra de lo que está ocurriendo, generaron pérdidas fiscales por $21.034 millones.

Por ejemplo, tan solo en una auditoría se estableció el reconocimiento y pago en exceso de $583,4 millones por cancelación de personas con vínculo laboral vigente, afiliados al régimen contributivo, fallecidos y personas que no aparecen en las listas de potenciales beneficiarios del régimen subsidiado. En otro caso, se encontraron 1.863 personas multiafiliadas al régimen subsidiado en las bases de datos de las EPS, con un costo de alrededor de $463 millones.

En un caso más, se evidenciaron 602 personas que están afiliadas simultáneamente al régimen subsidiado y al contributivo, lo que significó reconocer por el régimen subsidiado un mayor valor por casi $146 millones. En otro adicional, al efectuar una comparación entre los afiliados al régimen subsidiado y el Sisbén, se detectaron presuntas diferencias en los registros con nombres y apellidos iguales y documento de identidad distinto, tratándose de los mismos afiliados.

Por todo lo anterior, la Procuraduría adelanta actualmente 386 procesos disciplinarios contra funcionarios comprometidos en más de 186 casos de malversación de recursos que hacen parte del sistema subsidiado. Sumado a esto, en la Fiscalía están radicados 123 procesos penales por las mismas circunstancias, 14 de los cuales están próximos a llegar a juicio. Adicionalmente, en la Contraloría avanzan juicios de responsabilidad fiscal por más de $18.000 millones.

Nadie ha calculado con precisión el costo total que puede tener el fraude en las afiliaciones al Sisbén. Sin embargo, para tener un orden de proporciones sobre lo que puede costar, basta señalar que el incremento en los recursos destinados al gasto social a partir de la Constitución de 1991 implicó un crecimiento del gasto del Gobierno en programas sociales de 8% del PIB en 1991 a 16,7% del PIB en 1996. Según datos de la Cepal, el gasto social anual por habitante en Colombia aumentó más de 60% en términos reales entre 2001 y 2008. De acuerdo con cifras del DNP, en 2009 se inviertieron cerca de $75 billones en programas sociales en el país.

La informalidad, por ejemplo, es uno de los costos indirectos en que incurre el país a causa de la manipulación. Además de la tragedia que significa que el 52% de los trabajadores colombianos se encuentren en el sector informal, según cálculos de Adriana Camacho y sus colegas investigadores de la Universidad de los Andes, la informalidad se incrementó entre 2 y 5 puntos porcentuales a causa de la manipulación. "La expansión de la cobertura en salud por parte del Gobierno contribuyó a incrementar el empleo informal", comenta Camacho.

Entre las razones que podrían explicar este comportamiento está el hecho de que para las personas que tienen acceso al sistema subsidiado de salud, existe un incentivo claro para no vincularse formalmente con una empresa, pues perderían el acceso al subsidio. Por su parte, muchos empresarios ven esta situación como favorable, pues encuentran trabajadores dispuestos a laborar sin contrato formal y esto les permite ahorrarse las contribuciones a las que obliga la ley. Esta situación cobija también a las personas que componen el hogar de una persona beneficiaria del sistema subsidiado de salud, pues ellas también logran quedar cubiertas por el sistema, sin importar si tienen o no algún grado de consanguinidad con el beneficiario, generando incentivos al beneficiario de no formalizarse para no desamparar a los miembros de su hogar.

Lo que viene

En el segundo semestre de este año será puesto en marcha el Sisbén III, el cual incluirá en su implementación actualizaciones cada tres años, destinadas a revisar las variables que definen el bienestar de los colombianos. Esas actualizaciones serán, al mismo tiempo, la mejor defensa contra las manipulaciones. Para contrarrestar las irregularidades, en esta nueva versión el indicador se acerca más a una medición de calidad de vida, definida a partir de un conjunto de bienes y servicios que la sociedad considera valiosos y de la consideración de las capacidades y funcionamiento que una persona puede lograr en un momento determinado en nuestro país.

Este enfoque permitirá lograr mejores comparaciones interpersonales sobre calidad de vida, las cuales deberán facilitar la identificación de un orden de prioridades en el acceso a los diferentes servicios por parte de las personas. Se eliminarán los niveles genéricos para el acceso y cada programa social determinará el porcentaje de corte que deberán cumplir sus potenciales beneficiarios.

Aunque el Sisbén III cuenta con una base conceptual más amplia, una mayor solidez estadística y está mejor blindado contra la manipulación, es necesario mejorar los mecanismos de vigilancia y control para detectar a tiempo las anomalías. Si esto se logra, el Sisbén puede llegar a tener un papel incluso más importante que el que ha tenido hasta ahora en la vida del país. Un sistema que registra y permite ubicar a la mitad de los habitantes ofrece enormes posibilidades como herramienta de desarrollo.

Si se lograra minimizar el fraude, el Sisbén podría construir sobre sus aspectos positivos y multiplicar su utilidad en la mejora del bienestar de la población más pobre. El Sisbén podría potenciar, por ejemplo, la bancarización de la base de la pirámide. A partir de allí sería posible, dadas las posibilidades que ofrece la tecnología moderna, utilizar el sistema para ubicar a las personas y conectarlas con los mejores servicios del Estado para mejorar su condición de vida. Solo así se podría escapar de la trampa de la pobreza a la que han conducido la manipulación y el fraude del sistema.


¿Tiene algo que decir? Comente

Para comentar este artículo usted debe ser un usuario registrado.

EDICIÓN 531

PORTADA

La Bolsa de Valores necesita acciones urgentes

Con menos emisores, bajas rentabilidades y desbandada de personas naturales, la Bolsa busca recuperar su atractivo. Finca raíz, su nueva apuesta. ¿Será suficiente?