Roberto Junguito espera que el Congreso apruebe, antes de diciembre, cuatro de los seis proyectos de reformas estructurales que componen el programa integral de ajuste de la economía. El referendo es el primer paso.

| 10/18/2002 12:00:00 AM

Todo o nada

Colombia está en el filo de la navaja. Si hace el ajuste fiscal, podría volver a ser una economía viable. Si no lo hace, nos espera una crisis mayúscula. El Congreso tiene la palabra.

Hacer los presupuestos para el año 2003, tarea obligatoria para los empresarios colombianos en estos días, ha demostrado ser algo extraordinariamente difícil. La volatilidad del dólar y el bajo crecimiento económico de este año tomaron a muchos por sorpresa y hacen que la proyección para el 2003 sea un ejercicio que produce profunda ansiedad. Además, el estrés aumenta ante los contradictorios anuncios del propio gobierno, pues mientras unas voces hablan de Titanic y de corralito argentino, el Ministro de Hacienda afirma que ya aseguró la financiación del 2003 y sugiere que va a tener suficientes dólares a la mano como para que la tasa de cambio registre un movimiento mínimo. Se les pide a los empresarios que hagan su planeación sobre la idea de que la debacle es inminente, pero al mismo tiempo se les dice que al final las cosas van a salir tan bien que el 2003 será, finalmente, un año de estabilidad.



Colombia está en el filo de la navaja y, por eso, los escenarios que se abren hacia el futuro son tan opuestos. Se trata de una verdadera disyuntiva de todo o nada. Si el gobierno y el Congreso producen resultados hacia un ajuste estructural de la economía, Colombia contará con el apoyo de las entidades financieras multilaterales y los mercados estarán dispuestos a darle una oportunidad al país. Podría, entonces, buscar un camino de crecimiento sostenido de largo plazo. Si el ajuste no ocurre, el acceso a la financiación se cerrará y el país, que gasta mucho más de lo que gana, entrará en una gigantesca crisis.



La aprobación del referendo por parte de la Cámara de Representantes y, en particular, la inclusión en el mismo del artículo que congela el gasto por dos años son un excelente comienzo. Pero este es apenas el principio del camino que tendrá que recorrer Colombia. Se trata de un ajuste estructural, en el cual todas las reformas son indispensables. Si no se logra sacar adelante todo el paquete, el ajuste quedaría cojo y en uno o dos años estaríamos en una situación peor de la que estamos hoy.



Lo importante es entender que esta vez la cosa sí va en serio. No es solo un problema de Colombia, sino de toda América Latina. La desaparición del crédito fácil en los mercados internacionales de capital ha dejado expuestas a estas economías. Es una época decisiva para la región pues, como lo ha señalado el economista Stanley Fischer, en esta coyuntura se demostrará cuáles países tienen un modelo económico viable, sostenible y capaz de atraer el capital internacional, y cuáles no. Chile lo ha logrado, y México lo está logrando. Argentina, por el contrario, está cada vez más lejos de una solución. Brasil definirá su futuro en los próximos meses. Colombia se ha ganado un tiempo precioso para demostrar que puede hacerlo. Es vital utilizarlo bien.



El corto plazo



El gobierno de Alvaro Uribe encontró una situación fiscal muy difícil. El ministro de Hacienda, Roberto Junguito, afirma que no hubo sorpresas sobre la situación fiscal, pues en el empalme recibió toda la información necesaria. El hecho, sin embargo, es que buena parte de los gastos del año 2002 (para no hablar del 2003) no tenía programada su financiación. El nuevo gobierno empezó su gestión enfrentando una crisis de caja que amenazaba con la parálisis del sector público en cuestión de semanas. Hace poco, el gobierno anunció que deberá realizar una adición presupuestal por $2,5 billones para cubrir gastos impostergables en lo que queda de este año.



A Junguito le tocaron dos crisis que aceleraron el encuentro de Colombia con su realidad fiscal. Por un lado, los mercados financieros externos se cerraron para las economías latinoamericanas. Por el otro, el mercado de TES, que por tanto tiempo financió al gobierno, finalmente colapsó y ahora el gobierno tendrá que introducir un nuevo esquema de coberturas para revivirlo.



Ante esta realidad, el gobierno planteó una estrategia en dos frentes. Por una parte, se comprometió con una serie de reformas que deberán traer un avance sustancial hacia la sostenibilidad de la deuda pública. Esas reformas son el referendo, la reforma tributaria, la ley de responsabilidad fiscal, la reforma pensional, la laboral y la del Estado.



Por otra parte, buscó el apoyo de las entidades multilaterales para su plan. El reciente viaje del presidente Uribe y del equipo económico del gobierno a Washington logró plenamente este objetivo. De hecho, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF) le prestarán a Colombia los recursos de financiamiento externo que requiere para pasar el año 2003, con la condición de que lleve a cabo el proceso de ajuste. El compromiso del gobierno con las multilaterales es tener aprobadas al menos las cuatro primeras para el 15 de diciembre del 2002 y el trabajo para lograrlo para esta fecha apenas está empezando. Como lo dijo a Dinero el ministro Junguito: "La plata llega, si se hacen las reformas. Las soluciones facilistas no se dan hoy en el mundo. El país tiene problemas estructurales y hay que arreglarlos por todas las vías".



De lo anterior sale un planteamiento financiero para lo que resta de este año y para el próximo. El año 2002 está prácticamente resuelto con créditos de las multilaterales por US$625 millones, aunque también sujeto a una serie de compromisos. Para el 2003, el gobierno presentó al Congreso para su aprobación un presupuesto por $67 billones, el cual ya fue aprobado en primer debate. Ahí se puede apreciar el tamaño de nuestra crisis. Mientras que los ingresos previstos son de $32,8 billones, el valor de los gastos se estima en $46,6 billones, lo que lleva a un faltante de $13,8 billones. A este déficit hay que sumarle compromisos de pagos de deuda por $14 billones, lo que lleva los requerimientos totales de financiamiento por $27,8 billones (o US$9.950 millones). De estos, ya tiene asegurados $21,9 billones. El faltante, de casi $6 billones, tendrá que salir de la reforma tributaria y el recorte del gasto.



La reforma tributaria tal y como fue presentada debería producirle al fisco cerca de $2,2 billones (1,0% del PIB), mientras que, por el recorte del gasto, el gobierno lograría recursos por $1,5 billones. Aun así, sin embargo, el gobierno todavía tendría un faltante de $2,5 billones en el 2003, que cubriría con recursos externos. Esa es la financiación por US$781 millones que el gobierno logró en Washington y que permitiría cerrar las cuentas de 2003.



El largo plazo



Hacia el largo plazo se plantean dos escenarios: hay ajuste, o no hay ajuste. O el país logra superar las dudas sobre su viabilidad, o se derrumba en una crisis que durará años. Las semanas que quedan en el año 2002 son decisivas. Como condición para acceder a la financiación de las multilaterales, el gobierno debe lograr un nuevo acuerdo con el FMI, puesto que el que está vigente termina en diciembre. Sin él, no contará con el aval que requiere para recibir los recursos de las multilaterales.



Los dos escenarios para la economía colombiana se perfilan claramente a partir del 2003. El primero es el escenario del ajuste. El presidente Uribe logra el compromiso de todos los colombianos con la reconstrucción de la economía. Esto implica que el Congreso aprueba las reformas y que los colombianos votan a favor del recorte del gasto en el referendo. En este caso, aunque el endeudamiento externo como proporción del PIB aumenta en unos cinco puntos en el año 2003, este aumento sería temporal, mientras se logra la estabilización de las finanzas, y tendería a bajar a partir del 2004. Ese escenario tendría una probabilidad de ocurrencia de 70%.



Puesto que buena parte de la financiación de 2003 proviene del exterior y el ingreso de dólares al país sería abundante, se frenaría la actual tendencia de depreciación acelerada del peso y la devaluación estaría entre el 6% y el 8%. La inflación se estabilizaría, después de un repunte a comienzos de año causado por la devaluación del 2002, acomodada por una política monetaria expansiva. La inflación al finalizar el 2003 estaría por los lados de 7%. Por su parte, las tasas de interés tenderían a estabilizarse alrededor del 13%. El referendo tendría un impacto visible sobre el gasto público, al congelar la base por dos años. Es una ruta similar a la que siguieron muchas empresas del sector privado, que han mantenido estables los gastos en términos nominales por varios años, lo que les ha permitido seguir operando.



En este escenario, el crecimiento, por cuenta de la mayor confianza que generaría el ajuste para la inversión interna y externa, podría estar entre 2,2% y 2,5% en el 2003.



Colombia podría retomar la senda del crecimiento y, así, obtendría mayores recaudos tributarios. El 2004 y el 2005 serían años de expansión cercanos al 3%, con estabilidad cambiaria y de precios. Por su parte, la reducción en los ingresos petroleros, que necesariamente tendrá lugar a partir del 2003, se compensaría con las mayores exportaciones de otros productos, aprovechando la ventaja cambiaria del 2002, el resurgimiento de la inversión y las ventajas de las preferencias arancelarias del ATPA. Se entraría en un círculo virtuoso, pues el atractivo para la inversión extranjera sería enorme.



El escenario en que no se hace el ajuste arroja un resultado muy diferente. Dicho escenario, aunque no nos gusta, tiene una probabilidad de un 30%. En este caso, el presidente Uribe no logra el respaldo para reducir el gasto mediante el referendo o un plebiscito. El mercado se encargaría de hacer el ajuste. Ante la falta de acceso a divisas, la tasa de cambio se ajustaría para equilibrar las cuentas, con lo cual la devaluación podría llegar a un 100%. La inflación se desbordaría y el país perdería todo el avance logrado en este frente. No habría crecimiento, sino recesión, con un aumento del desempleo y la pobreza. El país no podría honrar sus compromisos de deuda y, puesto que prácticamente toda está en manos de colombianos, una cesación de pagos traería una quiebra masiva entre los tenedores de deuda oficial.



No será fácil



A pesar del entusiasmo reciente, Colombia no parte de una posición de credibilidad fuerte al empezar este ajuste. El país lleva años convenciendo a los mercados de que va a ajustar sus cuentas fiscales, pero los resultados finales han estado muy lejos de las promesas. Mientras que en el acuerdo de 1999 con el FMI se comprometió a reducir el déficit fiscal a 1,3% del PIB para finales del 2002, lo cierto es que va a cerrar el año con un déficit de 4,1%, una magnitud tres veces superior a la acordada. Las reformas estructurales son también un compromiso que viene desde ese momento, pero siguen pendientes.



Por otra parte, la financiación externa para el 2003, incluso después del viaje del Presidente a Washington, no está exenta de problemas y riesgos. El 50% de los US$781 millones en recursos externos adicionales tendría que salir de la ventanilla de emergencia del BID. Verse obligado a tomar recursos de esta fuente no es un buen antecedente para ningún país.



La necesidad de recurrir a estas soluciones heroicas de financiación pone de presente un hecho real: la reducción del gasto debería ser superior en el ajuste. Una votación positiva para el referendo traería una reducción de gasto equivalente al 0,3% del PIB en el gobierno central, pero se necesita más. La necesidad de un mayor ajuste se hace más evidente, si se tiene en cuenta que el Presupuesto de la Nación supone que la economía crecerá 2,2% en el 2003, lo cual podría resultar siendo optimista. Un menor crecimiento se reflejaría en menos ingresos y, en un año en el que las cuentas están tan ajustadas, en un déficit que crecería rápido. No se debería olvidar que el gran problema del 2002 estuvo en el hecho de haber sobrestimado la tasa de crecimiento. El ministro Junguito tiene previstas varias salidas para ese tipo de eventualidades. "Si algo no llegase a funcionar, el gobierno podría acceder a recursos adicionales del BID entre US$350 millones y US$1.000 millones, si se traen flujos de vigencias futuras usando la figura del frontloading en el crédito de emergencia del BID. Igualmente, podría utilizar los recursos del FMI, que, aunque están dirigidos a solucionar problemas de balanza de pagos, podrían usarse en casos como el actual, en el cual no hay acceso a los mercados externos de capital", afirmó el ministro.



Sin embargo, no se puede minimizar el hecho de que si Colombia se ve obligada a usar estas salidas, estará en problemas muy serios. Como lo dijo el presidente de Anif, Fabio Villegas, "esos recursos se usan cuando uno ya ha entrado a la sala de cuidados intensivos y nadie sabe si va a salir vivo de ahí".



Así como el ajuste del gasto debería ser mayor, el componente de ingresos en el ajuste también debería ser diferente. El mayor recaudo debería venir de la ampliación de la base del IVA y de la eliminación de exenciones. Pero el gobierno decidió no dar esta batalla en su reforma tributaria, sino que, una vez más, el esfuerzo se concentrará en extraer más impuestos de la misma base de empresas y personas que ya tributan, llevándolas al límite.



Aunque la fórmula del ajuste tiene problemas, ese es el planteamiento que ha hecho el gobierno y los mercados han respondido que están dispuestos a aceptarlo. Lo que viene ahora es la ejecución del plan. En esta difícil coyuntura de la economía mundial, el hecho de que un gobierno de América Latina tenga suficiente capital político como para convocar a sus ciudadanos a ajustar el tamaño del Estado constituye una circunstancia excepcional. La posibilidad de que esta salida funcione es lo que le ha comprado al país un tiempo precioso, en medio de un entorno adverso. Ahora, todos los colombianos debemos apoyar al gobierno. Así está planteada la oportunidad que tenemos.
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