Su pensión está en juego

| 2/8/2002 12:00:00 AM

Su pensión está en juego

El proyecto de ley reforma pensional desestimula el ahorro individual y motiva a la gente a afiliarse al ISS. Para resolver un problema de caja, pone en riesgo la viabilidad de largo plazo del sistema.

Es difícil pensar en un tema que tenga tanto impacto en la vida de los individuos y en el funcionamiento de la macroeconomía como las pensiones. Para las personas, las pensiones son el gran ahorro de largo plazo que construyen durante gran parte de su vida. Para la economía, este ahorro puede ser un extraordinario motor de crecimiento. A la inversa, cuando el ahorro pensional se maneja mal y pasa a ser déficit, se convierte en la ruina de las personas y los países, como ocurre en Argentina. Colombia se prepara para tomar una decisión de enorme trascendencia sobre su problema pensional, pues el gobierno ha sometido al Congreso un proyecto de ley sobre el tema. El resultado determinará las posibilidades de crecimiento de esta economía en el presente siglo.



La controversia alrededor del proyecto de ley es de marca mayor. "Cuando uno se cae en un hueco, lo primero que debería hacer es dejar de seguir cavando", afirma Ulpiano Ayala, investigador asociado de Fedesarrollo y uno de los mayores expertos del país en este campo, quien considera que el proyecto de ley no solo no resuelve el problema pensional, sino que lo agudiza. "La reforma asume el cumplimiento de objetivos sociales y cumple los mandatos constitucionales de solidaridad, universalidad, equidad, eficiencia y garantía social del derecho", dice Angelino Garzón, el actual ministro de Trabajo y uno de los actores más importantes del proceso. "El problema de caja de las pensiones es tan grave, que ya no es de caja", dice Juan Carlos Echeverry, director de Planeación Nacional. "Yo prefiero un proyecto que puede tener puntos heterodoxos pero es políticamente viable, a la situación que teníamos hace un año, cuando Planeación tenía otro proyecto más ortodoxo que no tenía posibilidades de pasar en el Congreso", concluye Echeverry. Carlos García, presidente del Senado, remata: "El gobierno no presentó un proyecto concertado, sino que presentó unas propuestas. El escenario para la concertación es el Congreso. El tema pensional debe ser debatido allí desde el comienzo".



El debate no va a ser fácil. La regulación es extraordinariamente complicada. El ahorro pensional es afectado por un amplio número de variables entre las que se cuentan edades de retiro, niveles de beneficios, tasas de rendimiento del ahorro, tasas de reemplazo, primas de seguros, regímenes particulares y muchas más. Puesto que las pensiones se construyen durante períodos muy largos, cambios pequeños en las variables se acumulan en el tiempo y generan efectos enormes. Solo los expertos, armados de poderosos modelos en el computador, pueden evaluar los impactos totales asociados a las distintas combinaciones de variables.



Al tiempo, el tema se presta para el populismo galopante. La mayoría de los votantes es insensible a las sutilezas del interés compuesto, pero en cambio es fácil alcanzarlos planteando el debate como un dilema entre ricos contra pobres, solidaridad contra egoísmo, derechos adquiridos contra atropello.



Los flujos de déficit pensional, en los próximos 50 años, valen a precios de hoy 206% del PIB colombiano. La Ley 100 de 1993, el primer gran cambio legislativo sobre el tema en 26 años, logró dilatar las peores consecuencias del problema, pero dejó abiertos muchos flancos y ahora el tiempo se ha agotado. Los pagos de pensiones crecerán en 2% del PIB en los próximos 5 años y se duplicarán al cabo de 10 años, borrando todo el efecto del limitado ajuste fiscal que se ha alcanzado con tanto sacrificio desde el año 2000. Este ajuste fue el tema central del acuerdo firmado con el FMI y, por tanto, la realización de una reforma pensional, equitativa entre sectores. Y las reservas del Seguro Social se habrán acabado para el año 2007. Es indispensable actuar de inmediato.



La Ley 100 partía de la convicción de que el sistema de prima media, administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), debería marchitarse en el largo plazo. En el sistema de prima media, las pensiones no se pagan con el ahorro de cada persona, sino con las contribuciones que hacen los nuevos cotizantes jóvenes (está basado en la solidaridad intergeneracional). Por tanto, requiere una estructura de población en la cual haya muchos más jóvenes que viejos. Sin embargo, el perfil demográfico de Colombia (lo mismo que el de la mayoría de los países del mundo) ha cambiado, las familias son más reducidas y en el futuro los trabajadores tendrán que soportar una carga creciente de pensionados. La Ley 100 introdujo un nuevo sistema, privado, en el cual la pensión se construye en un régimen de ahorro individual (RAI) en cuentas ofrecidas por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).



El proyecto de ley que ha presentado el gobierno Pastrana al Congreso plantea un cambio de estrategia decisivo frente al espíritu de la Ley 100. El proyecto implica que el sistema de prima media ya no se marchitará, sino por el contrario, deberá recuperarse y captar nuevos afiliados con rapidez. El problema está en que es muy difícil que los dos sistemas, el de prima media y el de ahorro individual, sean compatibles en el largo plazo. Por un lado, dados los beneficios en el sistema de prima media, es muy difícil que un afiliado a un fondo de pensiones cree el ahorro necesario para lograr una pensión equivalente, en especial si no comienza a generar ahorro desde los primeros años de su vida laboral. Por otro, los altos beneficios del sistema de prima media llevan a que este acumule grandes déficits, que luego deben ser solventados por el gobierno. Al plantear la convivencia del ahorro individual y la prima media en el largo plazo, el proyecto lleva a que la decisión de las personas entre los dos sistemas se reduzca a una apuesta: "¿podrá el gobierno pagarme mi pensión, o estará quebrado cuando llegue el momento?". Si la respuesta es negativa, como indican las cuentas, la decisión debería ser afiliarse a un fondo de pensiones. Si la respuesta es: "de alguna forma, el gobierno me tendrá que pagar", entonces la balanza se inclina por la prima media. Si el mensaje del gobierno es revitalizar el ISS, esta última opción se fortalece. La decisión individual sobre pensión, entonces, se aleja de un criterio económico y se acerca al terreno político. No es la mejor regla para lograr un sistema viable.



Este retroceso frente al camino que había comenzado a andar el país con la Ley 100 se debe a que el proyecto no ataca el problema inmediatamente en su raíz, es decir, los beneficios pensionales excesivos (que solo comienzan a reducirse después de una larga transición) y los regímenes especiales. Puesto que deja vivo el problema, el proyecto tiene que resolver el lío de caja del ISS dándole una nueva inyección de vitalidad para que vuelva a captar afiliados. No solamente parte de esta peligrosa concepción, sino que además incluye una serie de condiciones que crean desventajas adicionales para el ahorro en fondo de pensiones. Según Luis Fernando Alarcón, presidente de Asofondos, si el proyecto de ley se aprueba como está escrito, podría implicar la desaparición de las AFP.



El problema está ahí



La Ley 100 de 1993 redujo la amplia dispersión de sistemas pensionales que había en el sector público, como las innumerables cajas de compensación. Sin embargo, quedó lejos de eliminarla, pues aceptó la continuación de varios regímenes públicos vigentes por 20 años más, es decir, hasta el año 2014. Tampoco prohibió la constitución de nuevos regímenes pensionales como resultado de las convenciones colectivas y no definió cómo se pagaría el faltante en estos regímenes que cuentan con garantía estatal. Estas determinaciones han sido particularmente ventajosas para los pensionados y empleados del sector público, que suman 520.000 y 1'117.000 (nivel nacional), respectivamente. La actual estructura de la transición de beneficios ha mantenido casi intactos los regímenes antiguos, lo cual ha promovido la inequidad, los excesos fiscales y, en algunos casos, la franca corrupción.



Las deficiencias de la reforma anterior sumadas a los abusos han resultado en un pasivo pensional de grandes proporciones. La mayor parte del déficit recae en cabeza del ISS (61,4% del PIB) y las cajas públicas nacionales (55,5%). La Fuerza Pública presenta un déficit de 38,8%, el fondo de los maestros (magisterio) de 19,5% y los bonos pensionales, que representan la obligación del ISS para con aquellos que se trasladaron al sistema de capitalización individual, 17,1%. Aquí hay un claro problema de equidad, pues una minoría de beneficiarios es responsable de la mayor porción del déficit. La distribución del déficit per cápita es de una apabullante inequidad, la cual refleja el poder político de los distintos grupos, en particular de los empleados públicos.



En lo que respecta a los beneficios en el sistema de prima media, actualmente los hombres se pensionan a los 60 años y las mujeres a los 55, tras 1.000 semanas de cotización y con una tasa de reemplazo del 75% (la tasa de reemplazo es el porcentaje del ingreso de cotización representado por la mesada pensional). Estos beneficios son muy altos en comparación con lo que ocurre en otros países del mundo. Se parecen más a los que tienen algunos países ricos con poblaciones maduras, que a lo que debería tener un país pobre cuya población se encuentra en una etapa intermedia de la transición demográfica.



¿Qué se podría hacer? Una altísima proporción del déficit es inmodificable, puesto que corresponde a pensiones ya causadas y en curso de pago. Según estimaciones de Ulpiano Ayala y Olga Lucía Acosta, investigadores de Fedesarrollo, estas llegan al 55% del déficit (es decir, 106% del PIB con base en un cálculo que excluye los territoriales, la garantía de pensión mínima y las convenciones colectivas, ver cuadro). Se trata de derechos adquiridos que deben ser respetados. Los requisitos mínimos para reducir el déficit pensional, entonces, son dos: eliminar la mayoría de los regímenes de excepción y reducir los beneficios para las pensiones de prima media, que son responsables del 45% del déficit. En otras palabras, las edades de pensión, las semanas cotizadas y las tasas de cotización deberían aumentar, las tasas de reemplazo deberían bajar y los regímenes de excepción deberían converger en un solo sistema administrado por el ISS. Ayala y Acosta han estimado que con un aumento del 1% en la tasa de cotización, edad de pensión de 65 años para los hombres y 60 para las mujeres, y 1.300 semanas de cotización, entre otros factores, sería posible reducir el déficit pensional de 206% del PIB a 146% del PIB. El déficit del ISS, en particular, se reduciría casi a la mitad y la presión sobre las finanzas públicas se despejaría sustancialmente. La transición debería estar totalmente lista para el año 2014.



La solución del gobierno



Infortunadamente, el proyecto de ley que el gobierno radicó en el Congreso toma un camino bien diferente. El período de transición de la Ley 100 cambia, incrementando tanto las edades como el número de semanas cotizadas, pero lo hace en forma muy gradual, desde el año 2014 al 2020 (ver recuadro). La discusión sobre regímenes especiales queda por fuera de este proyecto de ley y depende de los resultados de unas mesas de concertación que comenzaron a operar el 22 de enero y pretenden culminar su tarea en marzo de este año.



¿Cómo se hace el ajuste, entonces? El proyecto de ley dispone que el grueso de este viene de tres fuentes. Una parte será pagada por los afiliados a todo el sistema (con un impacto particularmente negativo sobre quienes cotizan en cuentas individuales). Otra parte será pagada por los fondos de pensiones. Y el otro gran componente es el estímulo que se da al ISS para buscar agresivamente nuevos afiliados.



Los cotizantes actuales pagan de varias formas. Por una parte, las cotizaciones se elevarían de 13,5% a 15,5% del salario. Quienes tengan ingresos superiores a 4 salarios mínimos pagarán un punto adicional, y quienes tengan un salario superior a 20 salarios mínimos pagarán otro punto adicional. Sin embargo, el impacto es diferente en cada sistema. En el régimen de ahorro individual, el incremento se destina a financiar el Fondo de Garantía de Pensión Mínima, de modo que solo 10 puntos de los 15,5 totales (o 17,5 puntos, en el caso de los salarios superiores a 20 mínimos) van al ahorro pensional. En el régimen de prima media, en cambio, el incremento va a aumentar las reservas y no afecta la tasa de reemplazo ni, por tanto, la pensión esperada.



Los aportantes a cuentas individuales pagan también por medio de la reducción en el valor de sus bonos pensionales. Este bono es un instrumento creado por la Ley 100, el cual establece el valor en pesos del derecho a pensión obtenido por los trabajadores que se trasladaron del ISS hacia los fondos privados, durante el tiempo que cotizaron en el sistema de prima media. El bono es redimible en su totalidad cuando la persona adquiere el derecho de pensión, para que con esta suma, más los ahorros acumulados, financie su pensión comprando una renta vitalicia en una compañía de seguros. El proyecto de ley reduce el monto del bono significativamente, en especial en el caso de los asalariados de ingresos altos, al elevar de 3% a 4% la tasa real de descuento que se utiliza para definir su valor. Además, establece que el cálculo del bono debe hacerse con base en el salario "sobre el cual se cotizó o se ha debido cotizar" (en lugar del salario devengado que se ha utilizado hasta ahora); faculta al gobierno para que defina "la forma como deberán cancelarse"; y elimina el derecho sucesoral sobre el bono.



Las AFP pagan también una porción sustancial de la reforma. El proyecto reduce la comisión que perciben, de 3,5% del ingreso sobre el cual se liquidan las cotizaciones actualmente, a 2,5%. Ese 3,5% se destina hoy, en partes casi iguales, a remunerar a las AFP (1,8%) y a cubrir el costo de los seguros previsionales (1,7%). A menos que el costo de los seguros caiga, el 1% de reducción de las comisiones de las AFP equivale al 50% de sus ingresos. Luis Fernando Alarcón, de Asofondos, afirma que la supervivencia de las AFP, entraría en entredicho y sería una señal nefasta para la inversión extranjera.



El incremento en las cotizaciones de los afiliados al sistema de ahorro individual y el punto que pierden las AFP van a financiar la garantía de la pensión mínima para afiliados a los fondos de pensiones, que hoy es cubierta por el Estado. La Ley 100 estableció que las pensiones nunca serían inferiores a un salario mínimo. Para cumplir esta orden, señaló que cuando el capital acumulado en las cuentas individuales no sea suficiente para financiar esa pensión, el gobierno haría las transferencias necesarias para garantizar su pago. El nuevo proyecto elimina al Estado como garante de última instancia y plantea que la garantía debe financiarse por medio de un fondo alimentado con los incrementos en las cotizaciones en cuentas individuales y con la reducción de las comisiones de las AFP, y administrado por la Tesorería de la Nación.



Por otra parte, el modelo de pensiones planteado en el proyecto de ley solo funciona si el ISS tiene éxito en lograr grandes números de nuevos afiliados (58.000 por año, en el escenario de menores afiliaciones contemplado por Planeación Nacional). La motivación de dar ventajas al ISS es clara en las disposiciones mencionadas. El incremento en la cotización, además de tener efectos nocivos sobre la generación de empleo y la competitividad de la economía, reduce el porcentaje de ahorro de quienes tienen cuentas individuales, pero no afecta la tasa de reemplazo de quienes están en el ISS. El cambio en la tasa de descuento de los bonos pensionales es un incentivo transparente para que los desertores vuelvan al régimen de prima media. Además, el proyecto plantea que todos los nuevos empleados públicos de carrera administrativa tienen la obligación de afiliarse al ISS (este monopolio podría tener serios problemas de inconstitucionalidad).



La polémica



El proyecto de ley ha desatado una encendida polémica. Asofondos sostiene que la reforma es discriminatoria y tiene más interés en acabar con los fondos de pensiones que en resolver el déficit. Juan Carlos Echeverry, director del Departamento Nacional de Planeación, defiende el proyecto: "Uno no puede pensar en hacer una reforma pensional ausente de la realidad política. El mundo entero está dejando de ser tan fundamentalista sobre el tema y se está moviendo hacia esquemas más flexibles, que permitan acomodar los cambios de largo plazo en las sociedades".



La preocupación central del DNP es el problema de caja. "Es absolutamente indispensable moverse con urgencia. El gobierno no está cerrado a las propuestas. Si alguien tiene un planteamiento que sea políticamente viable y que permita resolver la caja en el tiempo disponible, por supuesto que nos interesa escucharlo con toda atención", sostiene Echeverry. Al revitalizar el ISS con el ingreso de nuevos afiliados, el proyecto del gobierno aplana y extiende en el tiempo los flujos de caja del déficit del ISS. "Esto equivale a repartir la deuda del ISS entre varias generaciones. No tiene sentido que una deuda acumulada en medio siglo se pague en una sola generación", afirma Echeverry.



La urgencia del problema de caja es incuestionable; sin embargo, es igualmente claro que la posibilidad de hacer viable el ISS en el largo plazo es baja. Ulpiano Ayala critica la estimación del gobierno de la tasa de rendimiento mínimo de 6% real sobre las reservas que en teoría requiere el ISS para reducir su déficit. El logro de esta tasa en el largo plazo es poco probable. El ISS está obligado entonces a afiliar personas jóvenes para generar ingresos. El manejo de su déficit se juega en una contradicción abierta contra el cambiante perfil demográfico del país.



Pero incluso si se acepta un planteamiento como el del gobierno, la verdad es que varios puntos en el proyecto de ley están fuera de toda proporción. El cambio en la tasa de cálculo de los bonos pensionales es un ataque abierto a los fondos de pensiones, que dejaría pocas opciones a los cotizantes afectados aparte de devolverse al ISS. Pero, además, sería extraordinariamente costoso para el Seguro Social, pues los más motivados a devolverse son personas mayores de altos salarios, cuyas pensiones deberán comenzar a pagarse pronto. Se trata exactamente del tipo de afiliados que el ISS no necesita en este momento. La salida es irracional para el propio Seguro Social y no debería resistir el paso por el Congreso.



La eliminación del respaldo del gobierno a la garantía de pensión mínima para los afiliados al régimen de ahorro individual va a generar un fuerte debate. Puede ser inconstitucional plantear que el Estado mantenga este subsidio para unos ciudadanos y no para otros. Por otro lado, esto ha abierto una discusión sobre la justicia de las comisiones que cobran los fondos de pensiones. Asofondos sostiene que la reducción de las comisiones llevaría los fondos a la quiebra. Miembros del gobierno, sin embargo, piensan que el 1,8% que hoy cobran las AFP como comisión de administración es muy alto y podría reducirse al introducir más eficiencia en la operación.



El debate sobre este punto está abierto. "El interés del gobierno es tener una regulación que permita a los privados ser eficientes y rentables en la atención de necesidades públicas. Si la propuesta implicara la quiebra de los fondos, entonces no se llevaría a cabo. Pero la decisión hay que tomarla sobre cifras concretas", afirma Echeverry. Lo cierto es que esta debería ser una discusión técnica y el escenario más apropiado para darla no es el Congreso, donde el tema se prestará para emotivos discursos en televisión sobre el papel de los grandes capitales en el sistema. El proyecto no debió llegar al Congreso si el punto técnico no ha sido resuelto.



Incluso si el proyecto no es aprobado en el Congreso, ya ha tenido un impacto gigantesco en la discusión, pues ha quedado planteado que la salida para el problema pensional de Colombia pasa por la revitalización del Seguro Social. Va a ser muy difícil deshacer esa idea en el futuro. Sin embargo, es prácticamente imposible resucitar el ISS en pensiones sin inducir afiliaciones mediante incentivos que van en contra de su propia solvencia financiera de largo plazo, pues el atractivo para el cotizante está precisamente en que en el ISS puede obtener pensiones superiores a las que lograría en el sistema de ahorro individual. Esto equivale a poner a los afiliados a apostar contra la estabilidad fiscal de la Nación.



El manejo político del tema ha sido poco atinado. La decisión en torno a la "viabilidad política" de un proyecto de ley sobre pensiones ha quedado en manos del ministro de Trabajo Angelino Garzón. Fue para acomodar la visión de este ministro que el DNP cambió fundamentalmente su propuesta entre el año 2000 y el 2002. Según fuentes allegadas al gobierno, fue también el ministro Garzón quien introdujo los puntos más dañinos para las AFP. Ahora el proyecto pasa al Congreso, en época de elecciones presidenciales, y ya se ha anunciado que el texto será revisado de nuevo en su totalidad. El proyecto llega al Congreso con un gobierno que está consciente de que incluye varios puntos irracionales para todos los implicados, incluyendo el ISS. El Ejecutivo tendrá que realizar un enorme esfuerzo negociador tan solo para corregir problemas y reducir concesiones que él mismo ha incluido en el texto.



Probablemente, lo único bueno de todo sea que ha puesto el problema de las pensiones en el primer plano de la atención del país. Esta debería ser la oportunidad para educar a los ciudadanos sobre la calidad de la decisión que toman sobre sus pensiones y sobre la importancia de que la "viabilidad política" de un proyecto tan importante no quede en manos de una sola persona. Solo si suficientes ciudadanos entienden que no se gana nada apostándole a que una catástrofe colectiva resultará en bienestar individual, será posible cambiar la estructura económica de este país.
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