| 9/28/1998 12:00:00 AM

Regiones: ¡salgan al mundo!

Para crecer en el próximo siglo nuestras economías regionales tendrán que dar el salto hacia el mercado internacional.

Aunque suene paradójico, la globalización ha aumentado la importancia de la vida local. Desde hace rato, los científicos políticos saben que toda política es local. Y ahora este principio se está haciendo evidente también en los negocios.



Colombia siempre ha sido considerada como un país de regiones. A medida que cambia el contexto de la economía y de la política, cambia también la forma de entender las preocupaciones regionales.



En contra de lo que se esperaba, en los últimos años Colombia ha vivido un proceso de polarización regional que podría parecer más asociado con el viejo modelo de economía cerrada que con la apertura que hemos tenido desde comienzos de los noventa. El crecimiento regional fue menor en aquellas regiones que deberían ser más exportadoras, como las costas y fue mayor en regiones más aisladas de las fronteras, como Bogotá y sus áreas de influencia.



En la posguerra, Colombia se movió en un ambiente de economía cerrada y gobierno creciente. Los análisis regionales se concentraron en las implicaciones de los principales sectores de la actividad sobre la vida económica y social de cada región: caña en el Valle, algodón en la Costa, industria en Antioquia, minería en la Guajira y Arauca. Con un gobierno de tamaño creciente, el tema del debate público era cómo descentralizar el aparato estatal y redistribuir los recursos fiscales entre las regiones.



Los noventa, si bien han sido un período de transición, no implicaron un cambio fundamental en las tendencias de la posguerra. Aunque el comercio de importación y las explotaciones mineras crecieron, las dinámicas de la economía nacional y las economías regionales siguieron dominadas por los mercados internos. El gobierno, antes que decrecer, creció como nunca, desajustando las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica.



El final de la presente década parece ser el período en el que realmente se superarán las tendencias del pasado. La crisis mundial es una señal contundente de cambio en los incentivos globales para el desarrollo. Tras los avatares macroeconómicos de corto plazo, se está gestando nada más y nada menos que un reacomodamiento fundamental de largo plazo en la economía colombiana. Las condiciones externas han cambiado dramáticamente para los próximos cinco años.



Cómo crecen las regiones



La perspectiva de las discusiones sobre la vida económica regional varía enormemente con el cambio del contexto externo, de los propósitos gubernamentales y también de las nuevas ideas sobre crecimiento y desarrollo (ver página 34).



Los estudios internacionales sobre crecimiento, que enfatizaron inicialmente el ahorro y creyeron que los países convergerían rápidamente en su nivel de desarrollo, han volcado su atención hacia las razones que explican la divergencia en el desarrollo de los países. Encontraron inicialmente la explicación en la educación y en la difusión de tecnología asociada con la inversión extranjera. Más recientemente, han identificado la importancia de las políticas públicas de globalización y equilibrio fiscal, y la capacidad de reducción de los costos de transporte y de aprovechamiento de la geografía para volcarse al mercado internacional.



Dinero encontró que, a la luz de la más moderna teoría del crecimiento, la academia colombiana está generando su propio revolcón en los estudios regionales. La evidencia inicial sobre creciente igualdad del desarrollo departamental ha sido cuestionada. La convergencia entre la mayoría de departamentos ocurrió apenas parcialmente entre mediados de los sesenta y finales de los ochenta (gráfica 1). En la década de los noventa, las regiones se han distanciado y sus diferencias se han ampliado. Bogotá ha sido la única región del país con un crecimiento del ingreso sistemáticamente superior al promedio nacional. El resto del país ha crecido mucho menos (gráficas 2 y 3).



Las crecientes diferencias regionales de los últimos tiempos han dependido en parte de las discrepancias de los logros educativos, de salud pública y de estabilidad sociopolítica. Pero la nueva investigación revela que la polarización regional reciente se debe al modelo de desarrollo.



Hasta los ochenta, el modelo no logró arrastrar a las regiones más pobres de la Costa. En los noventa, el modelo resultó más concentrado regionalmente que nunca en la historia, y se perjudicaron las regiones más pobres y las de ingreso medio. El viejo modelo regional de economía cerrada no cambió. El crecimiento no fue dominado por las exportaciones, sino por aquellas regiones que, como Bogotá y sus áreas de influencia, se beneficiaron más de la revaluación, del desbordamiento de las importaciones y del crecimiento del gasto público.



Llegó la edad adulta



Hacia el futuro, el desarrollo regional tendrá mucho que ver con las opciones estratégicas de desarrollo. En la prensa internacional y en algunos círculos del país se habla de volver al pasado, con un modelo proteccionista. Las lecciones aprendidas son claras. El modelo proteccionista condujo a creciente polarización regional y a un retroceso general de la economía. Esta vez, y a pesar de los cantos de sirena, no tendría por qué ser distinto.



Por otra parte, insistir, más por omisión que por acción expresa, en mantener un modelo de apertura a medias con presión fiscal alta generaría un proceso concentrador hacia el centro del país que sería insostenible. Y además, ya lo sabemos, sólo conduce a un crecimiento mediocre.



En lugar de insistir en los errores del pasado, el país debería tratar de innovar estratégicamente en este nuevo y cambiante contexto internacional. ¿Cómo? Exportando. La única forma razonable de superar los problemas externos es exportar y la única forma de aumentar el crecimiento económico y el empleo es exportar.



El viraje hacia un modelo de creciente competitividad de la economía es esencial. Se requiere, sobre todo, la acción colectiva para desarrollar los factores que nos harán verdaderamente competitivos. Buscar más loterías con recursos naturales genera algunos pesos, pero no desarrollo. Hacer descansar la competitividad internacional en la mano de obra barata, cuando al comercio mundial están entrando los ingentes ejércitos de la India y la China tiene pocas probabilidades. La opción obvia de Colombia es aprovechar su localización internacional frente al mercado de Estados Unidos y desarrollar ventajas comparativas dinámicas en sectores procesadores de recursos naturales, en sectores intensivos en mano de obra calificada y en nuevas tecnologías, especialmente en los servicios.



Este modelo alternativo tiene enormes implicaciones para el desarrollo regional. Los departamentos dejarían de estar condicionados por las exploraciones de Ecopetrol o de las empresas asociadas, o por megaproyectos de gasto público. Las localidades tendrían que dejar de depender del paternalismo del gobierno central y ocuparse de aumentar su competitividad, disminuir los costos de transporte frente al resto del mundo y conformar cadenas productivas eficientes de agregación de valor para llegar a los mercados externos.



Esta estrategia podría generar un nuevo modelo de atracción y desarrollo de la actividad económica. La mayor parte del país estaría mirando hacia afuera, hacia el mercado exportador. La Costa Atlántica sería, sin duda, la principal sede de las nuevas actividades agroindustriales y manufactureras. Antioquia y la Región Cafetera serían el nodo de desarrollo que apalancaría el modelo exportador de las dos costas. La región de la Amazonia o de los antiguos territorios estará jalonada por la sustitución de cultivos y el desarrollo de actividades semiurbanas alternativas. La región del Sur, que conforman Valle, Cauca y Nariño, apuntaría hacia la integración con el mercado ecuatoriano y peruano y con el mundo por la vía del Pacífico. La región de los Llanos se volcaría hacia una mayor integración con el mercado venezolano.



Bogotá y su zona central de influencia serían un centro de soporte de una nueva actividad orientada hacia afuera, con gran desarrollo de servicios como finanzas y telecomunicaciones. Sería además, junto con Cali y Medellín un centro intenso de desarrollo de educación y tecnología.



Pero el cambio de la opción de desarrollo depende, mucho más allá que de la voluntad del gobierno nacional. Requiere que el Estado deje de concentrar su atención en los aranceles y las licencias para nuevos negocios, las protecciones temporales y el gasto inútil y corrupto, y concentre su energía y recursos escasos en las inversiones necesarias para darle soporte al desarrollo hacia afuera. Requiere también que los empresarios por intermedio de los gremios dejen de insistir en los pequeños privilegios y concesiones del Estado y pongan toda su energía y recursos en las cadenas productivas que harán posible el nuevo modelo de desarrollo.



Nuevos patrones



El cambio hacia un modelo de desarrollo más orientado hacia afuera puede revertir las tendencias recientes (gráfica 4). De hecho, en los planes de inversión previstos en las diversas regiones predominan tres patrones sistemáticos: un regreso al interés por las inversiones en bienes transables (agrícolas e industriales) en casi todo el país, un mayor desarrollo de los servicios modernos y una mayor preocupación por las inversiones de infraestructura de transporte y comunicaciones hacia el exterior con participación del sector privado.



La forma como estas nuevas iniciativas de negocios se concreten en las diversas regiones dependerá de dos elementos fundamentales: las políticas públicas y las nuevas modalidades de planeamiento regional. La geografía económica tendrá una importancia inusitada en esta nueva fase de desarrollo. La nueva actividad económica debería virar hacia las regiones más cercanas al comercio internacional, con lo cual podría revertirse la polarización reciente.



En la región costera, las ventajas de localización se compensan con desventajas en la disponibilidad de recursos humanos capacitados. Es posible que a corto plazo personal calificado migre, pero es inevitable fortalecer la educación secundaria y las universidades en estas regiones.



En las regiones centrales, la mejor disponibilidad de mano de obra calificada se compensa, contrariamente, con desventajas en la disponibilidad de infraestructura de transporte y de comunicaciones. Remover las restricciones públicas para estas inversiones y vincular activamente al sector privado a la infraestructura de la globalización constituye la verdadera prioridad para esta parte del país.



Pero la nueva dinámica regional no puede depender sólo de la reorientación de las políticas del gobierno nacional. Los planes departamentales y municipales de los nuevos gobernadores y alcaldes deben superar la estrecha visión de tiempo y de responsabilidad pública con que fueron elaborados en muchos casos. Los planes regionales ahora deberían tener un mayor contenido estratégico de largo plazo y una vinculación más activa de las preocupaciones e iniciativas empresariales. Bajo la nueva filosofía del gobierno de Pastrana, sería saludable que iniciativas como la elaboración y concertación de planes estratégicos empresariales, como el que se ha llevado a cabo en Antioquia, se generalizaran en todo el país.



La revolución de los estudios de crecimiento mundial y regional



¿Por qué crecen los países? Esta pregunta básica es el foco de uno de los debates más prolongados y agitados entre los economistas del mundo. Robert Barro y el nobel Robert Solow probaron empíricamente la importancia del ahorro y el cambio tecnológico para el crecimiento. Puesto que el capital tiene rendimientos decrecientes y los factores de producción tienen movilidad en el largo plazo, las diferencias de ingreso entre países tenderían a borrarse con el tiempo. En el argot técnico ello ha sido conocido como la "hipótesis de convergencia": el nivel de ingreso entre los países convergería incondicional y espontáneamente.



Los estudios más recientes de economistas como Lucas, Roemer y Mankiw probaron que el crecimiento económico depende también de la educación y el avance tecnológico asociado con el mayor comercio e inversión internacionales. Por eso, la convergencia de los países no es incondicional, sino que depende del avance en la educación, el comercio y la difusión de las ideas en cada país. En sus estudios más recientes Jeff Sachs cuantificó, tras tener en cuenta esos factores clásicos, la importancia de las buenas políticas públicas y de la geografía. Los países que tienen infraestructura para reducir los costos de transporte y climas que impiden deterioro de la productividad agrícola y la salud pública, y que, además, adopten las políticas de apertura al comercio y de equilibrio fiscal, crecen más.



La revolución del conocimiento del crecimiento económico se ha transmitido rápidamente a las academias de Colombia. El precursor de la nueva ola de estudios regionales fue Mauricio Cárdenas, actual ministro de Transporte. En un célebre trabajo hecho en 1993, al examinar el período 1950-1992, encontró que los departamentos colombianos estaban convergiendo en su nivel de desarrollo, es decir, que durante este largo período los departamentos más pobres habrían crecido, en promedio, más rápidamente que los más ricos. La convergencia no sólo era consistente con los datos, sino particularmente rápida, pues su velocidad en Colombia resultaba dos veces superior a la del resto del mundo. Desde esta perspectiva, los departamentos más atrasados se benefician más que proporcionalmente del crecimiento económico y el desarrollo regional equilibrado sería cuestión de tiempo.



Adolfo Meisel, un economista costeño, fue el primer cuestionador de los resultados de Cárdenas. Encontró que sus resultados estadísticos no eran tan robustos y que no podían ignorar el hecho empírico de que los departamentos de la Costa Atlántica, los más pobres, estaban cada vez más alejados del ingreso promedio del país.



Otros investigadores se han sumado a la controversia. Javier Birchenall, un economista de la Universidad Javeriana, encontró para el período 1960-1995 que las regiones colombianas, antes que converger, se han polarizado. Los departamentos más ricos ­como el Valle y Antioquia y sobre todo la ciudad de Bogotá­ se habían hecho cada vez más ricos y los departamentos más pobres ­como Chocó, Nariño o Sucre­ eran relativamente cada vez más pobres. La convergencia identificada por Cárdenas resultaba cierta sólo al omitir los datos extremos.



Ricardo Rocha, profesor de la Universidad del Rosario, exploró las razones por las cuales las regiones no presentaban convergencia en su crecimiento. Descubrió que la inestabilidad sociopolítica, el alto crecimiento demográfico y las transferencias intergubernamentales limitaban el crecimiento de los departamentos más pobres. Y encontró la paradoja: las regiones más pobres votaban más, recibían más transferencias del gobierno central, pero crecían mucho menos.



El estudio más completo y sugestivo ha sido realizado recientemente por Santiago Montenegro, decano de Economía de la Universidad de los Andes. Montenegro sostiene que el patrón de crecimiento regional depende mucho más de la geografía y su relación con el comercio de lo que había sido percibido hasta ahora.



Basado en los resultados de Sachs, Montenegro confirmó en Colombia que los departamentos más tropicales ­con menos altitud y mayor temperatura­ que no se vincularon al comercio internacional crecieron más lentamente en los últimos 15 años. El crecimiento departamental dependió de la localización frente a los mercados. La capital del país se convirtió en el gran polo de crecimiento y sus regiones más cercanas crecieron más rápido (gráfica 4). La fuerza de este polo de atracción es paradójica. En épocas de apertura económica lo natural habría sido un crecimiento mayor en las regiones más conectadas al comercio internacional. Esto no fue así. La gráfica 5 indica que crecieron menos los departamentos más cercanos a los puertos de exportación. El debate ha comenzado.
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