Carlos Gustavo Cano, ministro de Agricultura y Desarrollo Rural.

| 5/27/2003 12:00:00 AM

Protección costosa

Cada año, pagamos US$1.460 millones por la protección arancelaria al agro. Esta política perjudica al consumidor, va en contra de las exportaciones y la riqueza en el campo. Urge un cambio de estrategia.

El debate sobre la protección al sector agropecuario en Colombia ha entrado en una nueva fase, quizás decisiva. Varios estudios que han aparecido recientemente identifican con números contundentes los diferentes efectos negativos que tiene la protección arancelaria agrícola sobre el bienestar de los ciudadanos. Adicionalmente, en las discusiones con Estados Unidos sobre un posible acuerdo bilateral de comercio, las contradicciones de la política comercial de Colombia están llegando a un punto insostenible. Todo apunta a que, si Colombia quiere profundizar su proceso de globalización, tendrá que abrir su sector agrícola mucho más de lo que lo ha hecho hasta ahora. Pero el gobierno se resiste a avanzar, así sea gradualmente, en esa dirección.

El aporte de los nuevos estudios académicos tiene una gran importancia en este momento. La evidencia empírica muestra que la protección agrícola es bastante más alta que lo que se cree y está causando un fuerte perjuicio a los consumidores y los productores de las cadenas agroindustriales. Los estudios han logrado expresar en hechos y cifras precisas los problemas que genera la protección agrícola. Los ejemplos abundan. El precio que los colombianos pagan por el pan es más alto que en casi todos los demás países de América Latina. Los productores de huevos en Colombia tienen que aceptar incrementos de 6% en sus costos por cada 10% de incremento en el arancel del maíz. Los casos se pueden apreciar en todas las cadenas agroindustriales que pertenecen a franjas de precios.

El resultado final no puede ser más paradójico. Mientras Colombia se empeña en proteger productos como el trigo y el arroz, en los que el país no es competitivo, el mundo vive una explosión de demanda por frutas y hortalizas, productos en los que sí podríamos competir con éxito. Y mientras nos empeñamos en defender cultivos como el maíz y el sorgo con el argumento de que es necesario defender el empleo agrícola, la evidencia muestra que estos productos son los que menos empleo generan.

El Ministerio de Agricultura es el gran defensor de la política de protección del sector. En entrevista con Dinero, el ministro Carlos Gustavo Cano sostiene que el país vive una situación de violencia demasiado crítica como para hacer un cambio súbito en el modelo de desarrollo del campo. La generación de nuevos productos y nuevos mercados toma tiempo. ¿Qué pasaría en el corto plazo con los desmovilizados de los grupos armados, si sometemos al campo colombiano a una transformación drástica? ¿Qué ocurriría con la violencia en ese período de transición de una apertura, cuando los productos del modelo viejo son reemplazados por importaciones, y los productos del modelo nuevo aún no se desarrollan?

La verdad, sin embargo, es que históricamente los grandes beneficiarios de la protección han sido los grandes propietarios del campo, y que la violencia rural creció hasta alcanzar las magnitudes que hoy tiene sin que ellos hubieran aprovechado el tiempo para lograr producciones generadoras de empleo y competitivas internacionalmente. El argumento del Ministro parece bastante complaciente con un statu quo que ha servido poco para enfrentar los grandes problemas del país. Sin embargo, su posición encierra una gran verdad. Colombia no ha comenzado a prepararse para la nueva etapa que vendrá para su sector agrícola a corto plazo y para los dos grandes retos que esta impone: la creciente presión internacional hacia la liberación comercial y la desmovilización de los violentos.

Si este gobierno tiene éxito en reducir los niveles de actividad de los grupos armados, Colombia tendrá que asumir la desmovilización de miles de hombres que hoy son guerrilleros o paramilitares y que son fundamentalmente campesinos. No sabemos cómo vamos a volverlos a integrar en la vida civil sin tener que forzarlos a un desplazamiento a las ciudades, donde tendrían que enfrentar un cambio radical y adaptarse a un entorno muy desfavorable. Cualquier solución a la que se llegue debería buscar para ellos una vida productiva en el campo.

De otro lado, la necesidad de abrir la agricultura será cada día más evidente. No se trata solamente de la presión proveniente de las grandes negociaciones comerciales, sino la creciente evidencia de oportunidades perdidas para un país tan rico en posibilidades agroindustriales como Colombia, mientras que otros países en desarrollo las aprovechan. Es urgente que la búsqueda de una solución a estos dilemas sea objeto de un debate serio en el país y el ministro Cano tiene el mérito de plantearlo en forma abierta.



Los mitos

Muchos afirman que la apertura económica de comienzos de los años 90 trajo la ruina al campo colombiano. La verdad es que la apertura agropecuaria ocurrió más en los discursos que en la realidad. De acuerdo con el economista Carlos Felipe Jaramillo, uno de los mayores expertos del país en este tema, si bien el nivel nominal del arancel sobre los productos considerados como más sensibles bajó a 21% a comienzos de los años 90, para 1998 había vuelto a subir hasta 42%. No fue la apertura, sino la revaluación del peso, la causa de que el sector redujera su crecimiento a 1,2% promedio anual entre 1990 y 2001, luego de crecer 2,9% en los años 80.

Otra idea generalizada es que la protección sobre los productos agrícolas es una necesidad, porque así se defiende el empleo rural. Las cifras, sin embargo, van en contravía de esta hipótesis. Estimaciones recientes han mostrado que los productos más protegidos son también los que generan menos empleos por hectárea. Así, por ejemplo, mientras que el arroz tiene 24 empleos por hectárea, los frutales generan más de 100. Sin embargo, el arroz está en franja de precios y está protegido por aranceles de más de 50%.

Una tercera creencia arraigada es que la protección agrícola en el país se justifica porque Colombia se defiende así de las distorsiones que generan los subsidios y ayudas aplicados por los países industrializados sobre sus productos agrícolas, los cuales llegan a US$245.000 millones anuales. Sin embargo, esas distorsiones se limitan a unos pocos productos, mientras que la protección arancelaria se ejerce sobre una amplísima gama de productos del sector. Es más, la magnitud de la protección a la producción nacional supera ampliamente los montos de las distorsiones de precios causadas por las ayudas. Así, por ejemplo, la protección sobre el sorgo equivale al doble del efecto de las distorsiones generadas por los subsidios internacionales.



Los efectos negativos

Entre tanto, los efectos negativos de la protección agrícola aparecen en muchos frentes. Los economistas Alvaro Balcázar, Martha Lucía Orozco y Henry Samacá, en una investigación realizada para el Banco Mundial y la FAO, estimaron que en 2001 los consumidores colombianos pagaron cerca de US$1.460 millones como costo de proteger al agro. La cifra se concentra en cuatro productos: leche, azúcar blanco, arroz y maíz e implica un volumen de recursos equivalente a casi 2 veces la reforma tributaria de 2002. Este costo, además, es creciente, pues la cifra había sido de US$401 millones en promedio entre 1991 y 1993. Así, es evidente que el sistema de protección extrae cada vez más recursos de nuestros bolsillos.

El sistema de aranceles variables utilizado para proteger los productos agrícolas, conocido como franjas de precios, resta transparencia a la protección. Las franjas pretenden atenuar los efectos de las oscilaciones de los precios agrícolas internacionales sobre el mercado doméstico, mediante un sistema de arancel variable que busca compensar dichas variaciones. Este sistema ha ido creciendo y abarcando cada vez más productos, como respuesta a solicitudes gremiales de protección arancelaria. Hoy el sistema cubre 13 productos agrícolas (carnes, aceites, lácteos, trigo, maíz, arroz, soya y azúcar, entre otros), más cerca de 150 posiciones arancelarias de productos asociados a los mismos, y representa un 3,3% del comercio total del país y 2,3% del universo arancelario colombiano.

El sistema de franjas lleva a que la protección sea muy superior a la que resultaría del arancel correspondiente a los productos. Así, si bien el sector agrícola registra aranceles de 14,8% en promedio, en el caso de los productos pertenecientes al sistema de franjas los aranceles se incrementan a un nivel promedio de 54%. Aunque su objetivo original era atenuar los efectos de los cambios bruscos en los precios internacionales sobre el mercado doméstico, el instrumento ha servido más para elevar la protección del sector que para neutralizar las fluctuaciones de los precios internacionales.

Así, por ejemplo, en un producto como el azúcar, donde el arancel es de 20%, la protección derivada del sistema de franjas lleva la protección a casi 70%. Aunque Colombia tiene el primer lugar en materia de productividad y eficiencia en su producción, la protección permite cobrar precios altos en el mercado local y ha generado un enorme problema de competitividad para las industrias de esta cadena, como dulces y chocolates.

En los casos del maíz y la soya, pertenecientes también al sistema de franjas, el sector pecuario, que los utiliza como insumos, sufre graves trastornos. Por cada 10 puntos de variación en el arancel de estos dos productos, el costo de producir pollo se incrementa en más de 4% y el costo de un huevo aumenta en más de 6%. Para un consumidor individual, estos incrementos pueden parecer marginales, pero para un productor estas proporciones pueden representar la muerte de la empresa en un entorno de creciente competencia y globalización. Como dijo Jorge Humberto Botero, ministro de Comercio, en entrevista con Dinero, "la legítima preocupación por el sector agropecuario debe ser complementada con una preocupación igualmente rigurosa por los consumidores y empresarios".

El potencial perdido

Hay otros costos que son aún más difíciles de visualizar para el común de la gente. La protección cambia los precios relativos de los productos y distorsiona las señales que el mercado debería dar a la producción agrícola. Así, los precios estimulan la producción de unos productos en los cuales no somos competitivos internacionalmente, al tiempo que llevan a que se relegue la producción de otros en los cuales sí podríamos ser exportadores importantes. Por cuenta de la mala orientación de la producción y el abandono de los productos de alto potencial exportador, el país pierde un extraordinario potencial de crecimiento. El documento Agrovisión 2025, editado el año pasado por el Centro de Estudios Ganaderos y Agropecuarios (CEGA) y la Corporación Colombia Internacional (CCI), estima que hoy se está desaprovechando el potencial del sector en por lo menos 4 ó 5 puntos del PIB.

En realidad, las transformaciones del mercado mundial favorecen el potencial exportador de Colombia. En años recientes, la demanda internacional por alimentos como frutas, verduras, carnes blancas, pescado, lácteos y aceites vegetales se ha incrementado. Este aumento en la demanda es resultado del incremento en el ingreso per cápita de muchos países, el proceso de urbanización y la mayor conciencia de las personas sobre la importancia de contar con una alimentación sana y balanceada. Así, muchos de los productos en que Colombia es competitiva enfrentan una demanda creciente y dinámica.

Bases para un modelo agroexportador para Colombia, un trabajo de Mauricio Reina y Sandra Zuluaga, investigadores asociados de Fedesarrollo, encontró que hay medio centenar de productos agrícolas en los que Colombia tiene un potencial exportador sin explotar. En su gran mayoría son más intensivos en empleo que la agricultura convencional, pero infortunadamente no surgen pues tienen que competir en condiciones desiguales por recursos con los cultivos más protegidos (ver página 39).

Varios países en desarrollo han demostrado que apostarles a las nuevas tendencias de la demanda de alimentos es el camino para lograr la renovación agrícola y se han convertido en grandes jugadores en el mercado mundial. México ha tenido un éxito sorprendente en la exportación de productos agrícolas. En los últimos 30 años, las exportaciones de tomate de México se multiplicaron por cinco y las de mango fresco por un factor de 400, con lo cual cubre más de 28% de la demanda mundial. El aguacate proveniente de México también aumentó vertiginosamente su participación en los mercados mundiales hasta abastecer 22% del total de la demanda. Por su parte, Chile tiene el 20% del mercado de uvas y casi el 10% en el caso de las manzanas. Costa Rica, entre tanto, posee 30% del mercado mundial de piña. También hay oportunidades de exportación en la agroindustria. Brasil aumentó en 80 veces sus exportaciones de jugo de naranja congelado y hoy tiene 75% del mercado mundial de este producto, desplazando a los productores estadounidenses del estado de la Florida.

Entre tanto, la participación de las exportaciones de productos agropecuarios colombianos en las exportaciones de productos no tradicionales tuvo una tendencia descendente durante la década pasada. Teniendo en cuenta las exportaciones de banano, flores, azúcar y camarones, la participación en las exportaciones no tradicionales se ha mantenido en promedio en 23%. La diversificación ha sido casi nula desde que ocurrió la expansión de ventas de aceite de palma y camarón en los mercados externos en los años 80. Hoy se presentan crecimientos en casos puntuales, como las uchuvas. Pero la realidad es que el país no ha consolidado exportaciones significativas de ningún nuevo producto agrícola en años recientes.

No obstante, hay esperanza. La investigación de Balcázar, Orozco y Samacá muestra en un ejercicio de simulación que una corrección de apenas 10% en los precios relativos de los productos con potencial competitivo aumentaría el empleo rural en 5,8% y el ingreso del campo en 4,5%. El camino es claro, lo difícil es encontrar el soporte político para poder avanzar en esa dirección.



Las negociaciones internacionales

Las mayores presiones hacia el cambio vendrán desde afuera. Para empezar, todo indica que las franjas de precios deberán desaparecer, pues están en contravía de las disposiciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Como antecedente, se tiene el hecho de que un panel de la OMC falló en contra del sistema de protección agrícola de Chile (muy similar a nuestras franjas de precios) porque no era predecible y por sus vicios de transparencia, a raíz de una disputa instaurada por Argentina. Si bien no se ha abierto un panel sobre la práctica colombiana, no es improbable que eso ocurra. En el momento en que las franjas caigan y el gobierno deba buscar un mecanismo de reemplazo, probablemente intentará recurrir a la aplicación de contigentes arancelarios (limitaciones cuantitativas a las importaciones). Habrá una gran presión internacional para que se aplique un mecanismo menos proteccionista.

Aparte de la situación de las franjas ante la OMC, las negociaciones del ALCA y las conversaciones con Estados Unidos sobre un eventual acuerdo comercial están poniendo en primer plano las debilidades y contradicciones de nuestra política comercial. Colombia está buscando insistentemente al gobierno de Estados Unidos con miras a lograr un acuerdo comercial bilateral. Sin embargo, su comportamiento en el frente agrícola no es coherente con la búsqueda de ese tipo de acuerdo. El conocido problema que se presentó el año pasado con Estados Unidos, cuando Colombia intentó plantear un aumento del arancel base para empezar a partir de ahí las negociaciones de ALCA, es muestra de esto. Esta línea continúa; recientemente, el Ministerio de Agricultura logró que se aprobara como posición negociadora oficial de Colombia en ALCA un aumento del número de los productos asociados a la protección de las franjas.

Estas posiciones crean malestar en Estados Unidos. Normalmente, cuando un país busca un acuerdo comercial bilateral incluye en el punto de partida de su posición negociadora un número importante de posiciones arancelarias que está dispuesto a abrir desde el comienzo del acuerdo. Esto se considera como una demostración de la seriedad de la intención de llegar a un comercio más abierto. Al mismo tiempo, los países declaran explícitamente cuáles son las posiciones que consideran sensibles y desean dejar para la fase final de la liberación. Esto es considerado como una estrategia legítima para proteger los intereses del país. Así lo hizo Chile, por ejemplo, en su negociación de un acuerdo bilateral con Estados Unidos. Lo que no tiene presentación es una posición como la de Colombia, en la cual las listas de apertura inmediata son las más breves y las listas de productos que se quieren dejar para la fase final de la negociación abarcan proporciones altísimas del universo arancelario.

El ministro Cano tiene razón al preguntar cómo vamos a hacer el tránsito hacia un modelo agrícola diferente en medio de la violencia. No la tiene, sin embargo, cuando plantea que la única salida es perpetuar la estructura productiva actual impulsándola con inversión en nuevas tecnologías. Si no iniciamos el cambio, nunca vamos a poder llegar a la solución. Aunque el cambio sea gradual, se necesitan señales inequívocas de un cambio de dirección si se quiere que un nuevo modelo llegue a ser realidad. Colombia cuenta ya con empresas y comercializadoras dedicadas a las exportaciones de productos en los que tenemos ventajas importantes, como frutas, papa, plátano, tomate y hortalizas. Para multiplicar estas experiencias, se necesita todo el apoyo del Estado para el sector agropecuario para brindar más y mejor educación, tecnología e información.

La integración hemisférica que ocurrirá en los próximos años va a cambiarle el rostro a nuestro sector agrícola. No podemos pensar que lograremos impedir esa realidad y no podemos condicionar toda nuestra política comercial a la ilusión de creer que las cosas son diferentes. Como afirmó Mauricio Reina, de Fedesarrollo, en el reciente foro sobre competitividad en Bucaramanga: "si no queremos fracasar en la integración hemisférica, debemos abordar un debate serio sobre los efectos de la protección agrícola".

La política oficial de este gobierno debería reconciliar su deseo genuino de recuperar el campo y generar empleo con la realidad económica que impone un mundo globalizado. De lo contrario, la estrategia puede tener unos efectos completamente opuestos a los que se busca. Insistir en mantener la protección actual a toda costa implicaría que a la vuelta de unos años tendremos un campo más pobre y menos capaz de generar empleo digno para sus habitantes, y que entonces deberemos pagar con mayor dolor el costo de tomar decisiones inevitables.
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