Pensiones ¿en quién confiar?

| 10/27/2000 12:00:00 AM

Pensiones ¿en quién confiar?

La propuesta del Mintrabajo cambia de manera radical el actual sistema de pensiones.

Si la propuesta del Ministro de Trabajo tiene eco, se le daría un vuelco al sistema de pensiones de iguales proporciones al que se dio en 1993 con la ley 100. La nueva propuesta reversaría el actual sistema de pensiones y cambiaría las reglas del juego de los fondos privados, al obligar a todos los trabajadores a cotizar en un sistema dual que mezcla el actual modelo de ahorro individual y el viejo sistema del ISS de aportes a un fondo común.

La propuesta solo ha circulado entre altas esferas del Gobierno y entre las administradoras de fondos de pensiones (AFP), pero su impacto es tan grande que ya hay equipos de actuarios en el alto gobierno y en las mismas AFP corriendo modelos y tratando de entender sus implicaciones. Hay una enorme confusión y temor por un nuevo "timonazo" que eche por la borda seis años de sistema privado que ya ha acumulado ahorros por $7 billones.



Las primeras evaluaciones son contundentes: el costo de cambiar el sistema, de poner a todo el mundo en un sistema solidario, llega al 90% del PIB en valor de hoy. Es decir, se estaría generando una deuda adicional que valdría unos $156 billones.



¿En qué consiste la polémica propuesta? ¿Por qué se querría revisar el modelo de los fondos privados? El fondo del asunto es que la crisis pensional colombiana sigue sin resolverse, en especial la del sector público. La ley 100 no logró una solución definitiva y el ministro Angelino Garzón propone una nueva alternativa: crear un sistema de dos pilares: uno de prima media y otro de capitalización individual. Los dos sistemas hoy son alternativos, la gente puede elegir el que más le convenga. En la nueva propuesta se fusionan y todos los trabajadores de manera obligatoria tendrían que dividir sus cotizaciones entre los dos modelos: una parte, hasta por tres salarios mínimos, al modelo de prima media y el resto a una cuenta de ahorro individual. ¿Qué soluciona el gobierno con esta propuesta? Podría utilizar los ahorros acumulados en los fondos privados para financiar el déficit de caja que se genera para pagar las pensiones. Un déficit que en el presupuesto nacional vale este año cerca de $4,2 billones, el 2,4% del PIB y en 10 años llegará al 3,5% solo por pagar las pensiones de los servidores públicos.



Surge el primer temor: ¿qué pasaría con el ahorro de los colombianos en los fondos de pensiones? En primer lugar, los fondos de pensiones quedarían en el nuevo sistema de prima media, es decir, sus reglas de juego cambiarían radicalmente.



De esta manera, todos los trabajadores con ingresos hasta de tres salarios mínimos se trasladarían al sistema de prima media y, al mismo tiempo, todos sus ahorros pensionales quedarían en ese sistema o fondo nuevo de prima media. ¿Cuánto valen esos recursos? Cerca de $6 billones, casi el 90% del valor total del sistema privado porque finalmente el 90% de los afiliados a los fondos privados son trabajadores que ganan menos de cuatro salarios mínimos. La plata quedaría en ese fondo solidario que serviría para fondear parte de la crisis pensional en el corto plazo.



"Hay un problema de financiamiento que no resolvió la ley 100 y hay que enfrentarlo de alguna manera", dice Jaime Ruiz, alto consejero presidencial.



La reforma es una verdadera bomba y detrás de ella está Angelino Garzón, un líder de izquierda de trayectoria que llegó al Ministerio hace tres meses y, ante todo, se considera un conciliador. Sus propuestas están resultando revolucionarias. No solo aspira a cambiar el sistema de pensiones, sino a hacer profundas transformaciones en la legislación laboral (ver entrevista). Garzón definitivamente está dando de qué hablar. Podría convertirse en el ministro más influyente en el área económica en los 4 años de este gobierno.



Una reforma a medias



La ley 100 creó un nuevo sistema de fondos privados de pensiones, en el que los afiliados ahorran y al final de su vida laboral se jubilan con lo ahorrado en la cuenta individual. Esto es totalmente distinto al sistema de prima media (el del ISS y el que proponen revivir) en el que la jubilación se paga con cargo a los trabajadores activos que cotizan, las reservas y el gasto público. La ley 100 resolvía un problema: que cada trabajador afiliado a un fondo privado formaba su ahorro y no dependía de subsidios ni de deuda pública para obtener una pensión. Pero también dejó varios problemas pendientes: el mismo ISS siguió creciendo y afiliando trabajadores, lo cual ha aumentado su pasivo pensional; las múltiples cajas públicas y municipales no acumularon reservas y hoy suman billones a la deuda futura. Además, persisten regímenes de excepción como Ecopetrol, el magisterio y las Fuerzas Militares. En todos los casos, hay problemas por no haber conformado el ahorro para pagar pensiones en el futuro. El problema es cada vez más grave y no se han tomado medidas para frenarlo y financiar esos déficits futuros. Además, el pasivo pensional nunca se ha fondeado o financiado adecuadamente. El gobierno habría tenido que hacer ahorros producto de privatizaciones o de rentas como las petroleras para ir tapando el hueco poco a poco. Pero la plata se ha gastado en otras cosas.



Un nuevo modelo



Ahora aparece un nuevo modelo, el de Angelino. Un sistema de dos pilares. ¿Cómo es eso de los dos pilares? ¿Qué soluciona? Es una mezcla de la prima media y el ahorro individual. Las pensiones se conforman en los dos sistemas: el equivalente a los primeros tres salarios mínimos estaría en la prima media y el resto en cuentas de ahorro individual. Todos los trabajadores en el mismo régimen, tanto los de los fondos privados como los del ISS y demás cajas públicas. Así se fortalecería el viejo modelo de solidaridad entre generaciones de manera que los jóvenes más activos pagan las pensiones de los viejos que se van retirando. En el fondo lo que se propone es una redistribución de los recursos. Que la plata de los fondos privados sirva para financiar toda la seguridad social en pensiones del país. Y ahí está la mayor polémica. ¿No sería una expropiación de la plata de millones de trabajadores? ¿Sería justo convertir 3,8 millones de cuentas individuales en ahorro común de todo el país?



"Es como pedirle a todos los colombianos que los primeros $500.000 de sus cuentas se depositen todos en la Caja Agraria para financiar su quiebra", dijo un alto funcionario.



El gobierno está en una tremenda encrucijada. Ya tiene problemas para pagar pensiones y está obligado a buscar plata para cubrir ese déficit de caja de las pensiones públicas.



Por ello, una propuesta como la del ministro Garzón aparece como una tabla de salvación en la medida en que generaría recursos automáticamente para resolver todos esos problemas de caja. Pero la forma de resolver el problema no parece la óptima. Significaría lograr recursos ahora y crear mayores deudas.



¿Por qué se aumentan los costos en el futuro? La razón es simple: los sistemas de prima media no se financian a largo plazo. En la medida en que la población envejece, hay menos activos por cada pensionado y al final las pensiones se tienen que pagar con gasto público y no con los ahorros del sistema. Y, justamente, este fue uno de los problemas que motivó la ley 100: el ISS, basado en prima media, ya veía venir una crisis de financiamiento desde finales de los años 80. Si hace más de diez años ese era un problema, ¿por qué revivir el sistema?



"Revivir la prima media no es una solución. Lo que se necesita es un equilibrio en la ecuación entre ingresos y beneficios. El sistema de prima media del ISS debe financiarse con reservas y otras medidas. El sistema privado debe continuar. No se puede sacrificar ese ahorro público en estos momentos", dice Alvaro Uribe Vélez, ponente de la ley 100 en su momento y precandidato presidencial.



La ley 100 también intentó frenar el pasivo del ISS, pero no fue suficiente. El Congreso adoptó una reducción de los beneficios pensionales que fue muy tímida y gradual en el tiempo, e impuso altas cargas como la mesada adicional y la Corte obligó a que las pensiones mínimas quedaran atadas al salario mínimo. De hecho, el déficit del ISS tampoco es despreciable: crecerá gradualmente hasta alcanzar en apenas 20 años 2 puntos del PIB.







Más cambios



Pero la reforma no para ahí. El Ministro propone, también, mantener los beneficios de los sistemas públicos exceptuados para los actuales trabajadores y pensionados, modificándolos solamente para los nuevos. Y además, una transición gradual para llegar en el 2015 a los 65 y 60 años de edad de jubilación para hombres y mujeres, 1.300 semanas mínimas de cotización y 70% de los ingresos de los últimos diez años como base de la jubilación. Hoy, en el sistema del ISS, la gente se jubila con 1.000 semanas y a los 60 los hombres y 55 las mujeres. Se propone, finalmente, aumentar en un punto la contribución de solidaridad de los salarios mayores a los 20 salarios mínimos para financiar el fondo de subsistencia mínima dirigido a grupos de edad o vulnerabilidad definidos por el nuevo Consejo Nacional de Pensiones adscrito al Ministerio de Trabajo.



¿Qué pretende el proyecto?



El Ministro manifiesta pretender con su proyecto, como lo dice en nuestra entrevista (página 44), disminuir los costos de administración del sistema, darles solidez a las pensiones futuras por los siguientes 50 años, y profundizar la concurrencia entre los sistemas público y privado. La unificación del recaudo y el control de las primas de administración irían en la primera dirección. La eliminación de la necesidad de expedir bonos pensionales y asegurar la pensión mínima servirían para el segundo problema. Y la participación de los entes públicos y privados en cualquiera de los tres pilares buscarían enfrentar el tercer propósito.



Los propósitos del proyecto del Ministro tocan apenas tangencialmente los problemas financieros del sistema que son, en su orden, la falta de reservas del sistema público y la precaria estructura financiera del sistema de prima media.



¿Qué resuelve el proyecto?



El gran problema es que el proyecto de reforma puede resolver un problema de corto plazo, pero agrandarlo hacia el futuro. Este proyecto cubriría las pensiones de los sectores desfinanciados como cajas y municipios con la plata de los fondos privados, la de 3,8 millones de colombianos.



De hecho, al forzar a que los trabajadores con menos de 3 salarios mínimos coticen al primer pilar de prima media, los fondos privados perderían más de 3 millones de los actuales afiliados. Es decir, se sacrificarían los ahorros de la generación de trabajadores privados para financiar las pensiones de las generaciones anteriores. De hecho, cálculos preliminares hechos por Dinero ilustran que el monto de transferencias de los ingresos potenciales de los millones de trabajadores resulta más o menos equivalente a la mitad de los déficits operativos del ISS y las cajas públicas en toda la década.



El proyecto crea, pues, abundantes recursos de caja que le evitarían al gobierno central enormes erogaciones en los próximos años, aunque multiplique los gastos en la próxima década, cuando los nuevos afiliados al régimen de prima media presionen por pensiones.



El proyecto crearía problemas institucionales y financieros que son enormes. De una parte, deja en la práctica sin viabilidad el sistema de capitalización, pues el tamaño del mercado no permitiría la operación de AFP privadas y este mercado no se ampliaría con el supuesto concurso de las mismas en el régimen de prima media, que no pasa el mínimo test de viabilidad. Así pues, más que virar hacia el sistema de los dos pilares, el país habría dado marcha atrás, hacia el pasado. Los cuentahabientes actuales en las AFP resultarían expropiados de planes financieros para la vejez y el valor de las AFP podría reducirse a una décima parte. Tal desvalorización podría repercutir peligrosamente en la estabilidad del sistema financiero (cuyo capital en buena medida está apalancado en las expectativas sobre los Fondos) y también en la inversión extranjera futura, toda vez que semejante modificación de reglas de juego podría quebrar la credibilidad del país por muchos años. Las AFP han sido, sin duda, una de las actividades nuevas de mayor desarrollo en los últimos años. "¿Cómo explicar a los inversionistas extranjeros que más de US$300 millones pagados en este año por tres Sociedades Administradoras y su fe en el país no tienen valor alguno?", pregunta Leonor Montoya, presidenta de Asofondos.



¿Y entonces?



La iniciativa del ministro Angelino es un campanazo de alerta ante un gobierno que se había negado a enfrentar el problema pensional. Desde el informe de la Misión de Finanzas Intergubernamentales en 1997, el problema pensional ha sido considerado la mayor bomba de tiempo de las finanzas públicas en el largo plazo. A pesar de que el ministro Juan Camilo se comprometió ante el FMI a llevar una iniciativa de reforma de segunda generación ante el Congreso, lo cierto es que el presidente Pastrana no se ha apersonado del caso y que el superministro Jaime Ruiz (que ahora se marcha a Washington) tampoco logró generar un consenso dentro del gobierno. Mauricio Perfetti, el consejero social de la Presidencia, que trató solitario de estructurar un proyecto, acaba de renunciar.



Es tiempo de que el ministro de Hacienda personalmente y el presidente Pastrana tomen el toro por los cachos y hagan el gasto de capital político enfrentando las decisiones que le faltan a una reforma pensional incompleta como la de la ley 100. Más que dar marcha atrás al sistema de capitalización para satisfacer las presiones de gasto de los privilegiados, lo que habría que hacer es eliminar los excesos de beneficios de los sistemas públicos y acelerar la transición hacia un sistema de capitalización.



Además, es necesario buscar los mecanismos de financiar el déficit de largo plazo. Las reformas de disminución de beneficios o de cambiar radicalmente el modelo no van a ser suficientes. El mismo Jaime Ruiz, alto consejero de Presidencia, está convencido de la necesidad de utilizar los excedentes petroleros para fondear el hueco. ¿Por qué no generalizar el concepto de ahorro obligatorio de la Seguridad Social para diseñar y poner en marcha un buen seguro de desempleo para todos los nuevos desempleados y para aquellos que en la actualidad presentan la situación más deplorable? ¿Por qué no utilizar el espacio para generar un sistema de cuentas de ahorro individual, complementado por la eficiente y equitativa reorientación de los recursos del gobierno, para facilitar el financiamiento de vivienda y para transformar el financiamiento de la educación y la capacitación? ¿Por qué no aprovechar la reforma tributaria para hacerle espacio a cuentas de ahorro flexible, en vez de reducir el estímulo al ahorro voluntario?



La verdad es que el ministro Garzón puso contra las esquinas al equipo económico. El reto del equipo es reaccionar con una propuesta alternativa que recupere la seriedad del recorte de beneficios, nuevo financiamiento y la flexibilidad institucional del Mintrabajo.Con todos sus bemoles, la iniciativa del ministro Angelino puede tener un gran beneficio: que el país, el gobierno y el Congreso salgan del letargo y se decidan a sacar adelante una reforma verdaderamente radical y progresista. Para evitarle al colombiano promedio la sensación, después de oír la confusión actual, de creer que para recibir la pensión necesitarán un milagrito, o mejor, que Dios se la pague.



La propuesta

Desaparecer el sistema dual de pensiones y crear uno de dos pilares complementarios, de tal manera que el trabajador cotizaría simultáneamente para el sistema de prima media y para el de capitalización individual.



El efecto



El gobierno podría utilizar los ahorros acumulados en los fondos privados para financiar el déficit de caja que se genera con el pago de pensiones.



La reforma sería una señal equivocada para los inversionistas, si se cambia las reglas de los fondos privados de pensiones.



La gente opina



Según encuesta de Invamen contratada por Dinero, la gente quiere un cambio en el sistema, pero se siente segura en los fondos de pensiones.
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