| 6/1/1997 12:00:00 AM

Ni para adelante. ni para atrás

Las Fuerzas Públicas* están lejos de mostrar resultados concordantes con el creciente apoyo presupuestal que reciben. Es una empresa que hoy por hoy es la tercera del país en tamaño, después del Sindicato Antioqueño y del Grupo Santo Domingo.

El 14 de junio de 1964, el entonces coronel José Joaquín Matallana, como comandante del Batallón Colombia, descendió con su paracaídas sobre las montañas que rodeaban el pueblo de Marquetalia. Días después, como símbolo de la conquista militar se colocó la bandera nacional, muy cerca al nacimiento del río Atá. El sitio fue bautizado Villa Susana, en homenaje a Susana López, la esposa del presidente Guillermo León Valencia.



La operación hacía parte del Plan Lazo, diseñado por el entonces ministro de Guerra, general Alberto Ruiz Novoa, como parte de la estrategia de pacificación del país adelantada por el gobierno. En ese momento el conflicto armado era contra el reducto de las guerrillas liberales que no se habían acogido al plan de paz del general Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957), ni a la pacificación de Alberto Lleras. Estas guerrillas empezaban a orientarse hacia el marxismo, bajo la influencia del partido comunista y de la Cuba de Fidel Castro.



Aunque Marquetalia era el epicentro de la guerrilla de Tirofijo, al llegar Matallana no encontró contra quién pelear. "Como si al adversario se lo hubiera tragado la selva", recuerda el general, treinta y tres años después. El grupo liderado por Manuel Marulanda -Tirofijo-, y conformado por 57 guerrilleros liberales sobrevivientes, formaron el Bloque Sur en septiembre de 1965, dando origen a las actuales FARC.



Pero no fue éste el único núcleo armado que surgía. En marzo del mismo año con la toma de Simacota en Santander nacía el ELN al mando de Fabio Vásquez Castaño, Víctor Medina Morón y Ricardo Lara Parada y dos años después, el 17 de diciembre de 1967, Pedro León Vásquez y Francisco Caraballo fundaban la primera unidad guerrillera del EPL. La violencia bipartidista pasaba a la historia pero en su lugar nacía la violencia comunista. Era una violencia con proyección política y voluntad de poder. Se trataba de "la guerra de guerrillas", construida sobre la movilidad -golpear y retirarse- y con base en el desdoblamiento continuo de frentes para ir ampliando la ocupación territorial.



Cuando sí se podía



En septiembre de 1962, en su primer Consejo de Ministros, el presidente Guillermo León Valencia dejó claro que su prioridad era la pacificación de Colombia. Le cedió entonces la palabra al recién nombrado ministro de Guerra, el general Alberto Ruiz Novoa, quien como comandante del Ejército con Alberto Lleras Camargo, había elaborado el Plan Lazo para enfrentar la guerrilla y el bandolerismo que, aun después de cuatro años de Frente Nacional, asolaban los campos colombianos. El plan era producto de lo aprendido por Ruiz Novoa en materia de avances tecnológicos y de logística militar como comandante del Batallón Colombia en la guerra de Corea en 1952.



El Plan Lazo fue innovador y visionario, sintonizado con la época. Buscaba convertirse en el eje cohesionador de las acciones y propósitos del gobierno que junto a las acciones bélicas atacaba las causas sociales y económicas de la violencia e involucraba por tanto a los ministerios de Guerra, Hacienda, Obras Públicas, Salud y Educación. Algo parecido a lo que fue el Plan Nacional de Rehabilitación en sus etapas iniciales durante el proceso de paz de Belisario Betancur.



Las acciones cívico-militares pretendían "quitarle el agua al pez", o sea aislar la guerrilla de la población civil. En este empeño fue determinante la conformación de pequeños grupos de inteligencia de no más de doce personas, mimetizados entre los campesinos, encargados de ubicar a los núcleos guerrilleros y orientar así la acción de combate.



El Plan Lazo transformó la manera de enfrentar los problemas de orden público y separó las decisiones operativas de las responsabilidades administrativas. Se modificó la organización convencional del Ejército, planteando la concentración de la acción alrededor de objetivos militares concretos. Para tal efecto, se creó el Destacamento Operacional del Quindío, con sede en Armenia, que involucró hombres y materiales de tres brigadas diferentes que tenían sus bases en Cali, Ibagué y Medellín. El Ejército organizó el Plan Soberanía, aplicado a objetivos específicos y la Escuela de Infantería organizó las compañías tácticas Flecha y Arpón, dirigidas exitosamente por los tenientes coroneles José Joaquín Matallana y Alvaro Valencia Tovar. Se descentralizaron las decisiones y la autonomía operativa en el campo de batalla quedó en cabeza de los comandantes. Esta capacidad para fijar prioridades, concentrar recursos y decidir con prontitud y agilidad la han perdido las Fuerzas Públicas, aunque hace parte de las técnicas modernas de administración.



"Logramos que la seguridad nacional se convirtiera en un propósito nacional", recuerda Ruiz Novoa. Fue el primer plan militar de envergadura nacional con objetivos a largo plazo y con definiciones tácticas y operativas inmediatas, que incorporó además un aumento del pie de fuerza y de recursos en función de la nueva estrategia y no como un simple incremento vegetativo de la fuerza. Entre 1961 y 1965 las Fuerzas Militares pasaron de 23.000 hombres a 37.000.



Los exitosos resultados le acarrearon al general Ruiz Novoa un prestigio y una popularidad que lo colocaron en el ojo del huracán. Los homenajes de los civiles no tardaron y en uno de éstos, en la sede de la Sociedad de Agricultores de Colombia, el brindis se le convirtió en su trago amargo. En su discurso de agradecimiento Ruiz Novoa planteó la necesidad de la "reforma de las estructuras", así como la necesidad de mantener un propósito nacional para derrotar la subversión. En menos de veinticuatro horas, el presidente Valencia lo destituyó acusándolo de "estar politizando las Fuerzas Armadas". El general tenía 48 años y una semana antes había aparecido en la portada de la revista Life por su indudable ascendiente político y por los éxitos del Ejército a su mando.



Sartén por el mango



La línea de mando que sucedió a Ruiz Novoa, primero el general Gabriel Rebéiz Pizarro y después Gerardo Ayerbe Cháux, cambió el rumbo de la estrategia militar. Insistió en el tratamiento del problema de la subversión exclusivamente por la vía de las armas, so pena de aparecer inmiscuidos en política. Se impuso después la amenaza del enemigo externo personificado en Venezuela que llegó a sus límites con el ministro de Defensa de Misael Pastrana, el general Hernando Currea Cubides, quien lideró la adquisición de 16 aviones Mirage y dos submarinos, que dispararon el gasto militar al punto más alto en la historia, 4,1% del PIB.



La supremacía del poder militar con respecto al civil llegó a su máxima expresión en el gobierno de Turbay Ayala con Luis Carlos Camacho Leyva como ministro de Defensa. Se inauguró ese gobierno con el Decreto Legislativo 1923, conocido como Estatuto de Seguridad, que le amplió a las Fuerzas Militares la autonomía en el manejo de los asuntos de orden público.



Años después, con nueva Constitución en la mano, César Gaviria quiso aumentar la injerencia civil sobre el manejo del orden público. "Ha llegado la hora del relevo. No hay ninguna razón política para insistir en que un militar sea el ministro de Defensa", dijo y procedió a nombrar el 18 de agosto de 1991 a Rafael Pardo Rueda. Este llegó con el documento "Estrategia nacional contra la violencia", debajo del brazo, primer planteamiento para darle una orientación política al conflicto interno y con la intención, acorde con el tono modernizador del nuevo gobierno, de impregnar de gerencia a las Fuerzas Militares. En el esfuerzo por racionalizar los gastos, el estamento militar logró hacer de su situación laboral y pensional la primera prioridad del recién llegado ministro.



Pardo tramitó la Ley 4 de 1992 que reventó la escala salarial existente. Con la creación de nuevas primas de manutención, transporte y vivienda, los oficiales lograron multiplicadores entre 2,2 y 3,4 para sus ingresos, según el rango. La misma ley amarró la evolución de los salarios del escalafón militar al del ministro de Defensa y los de los 90.000 retirados a la estructura salarial del personal activo. Gracias a esa ley, en el caso de las Fuerzas Militares, el gasto anual por persona empleada prácticamente se duplicó entre 1991 y 1996 en términos reales, al pasar de 5.5 millones de pesos constantes de 1996 a 10.3 millones. Y ello no obstante el aumento en el personal total de 148.806 en 1991 a cerca 179.000 unidades el año pasado.



Resultados mixtos



La presencia de ministros civiles ha tenido, enton- ces, un alto costo fiscal para el país, sin que haya aumentado sustancialmente la eficacia en términos militares. La verdad es que han sido pocos hasta ahora los cambios de fondo en la estrategia militar introducidos por Pardo y sus sucesores civiles. De hecho, la racha de ministros civiles del gobierno de Samper -Fernando Botero, Juan Carlos Esguerra, Guillermo Alberto González y Gilberto Echeverri-, cuatro en menos de tres años, en poco o nada ha contribuido a darle claridad al manejo de una empresa que hoy por hoy es la tercera del país en tamaño, después del Sindicato Antioqueño y del Grupo Santo Domingo. El aumento del poder territorial de la guerrilla y de los paramilitares es un fehaciente indicio de la progresiva pérdida del monopolio de la fuerza por parte del gobierno. En el caso de los paramilitares, en diez años han llegado a 8.000 hombres armados distribuidos en las zona de Urabá, Córdoba, Sucre, el Noreste Antioqueño, el Magdalena Medio y los Llanos Orientales



Por su parte, las FARC tienen hoy un ejército cercano a los 12.000 hombres repartidos en 60 frentes con una gran movilidad y un presupuesto anual cercano a los US$100 millones. A su vez, el ELN, la segunda guerrilla en importancia, consta de 2.500 hombres armados organizados en 35 frentes, que manejan un presupuesto de US$25 millones anuales, centrado en ciertas zonas del país como los Santanderes y el sur de Bolívar. Otros grupos de insurgentes tienen 15 frentes.



El Ejército, con más de treinta años sin estrategia contraguerrillera clara, ha desarrollado un comportamiento reactivo, al punto que los batallones crecen al ritmo de los frentes guerrilleros. La mayor parte de sus 120 batallones se han localizado en las mismas áreas hacia donde se ha desplazado la guerrilla. En los últimos seis años, según datos del propio gobierno, la guerrilla ha mantenido la iniciativa, con presión sobre el territorio y la población, así como sobre las propias Fuerzas Públicas a través de emboscadas que constituyen la tercera forma de ataque, después de los actos de sabotaje y los hostigamientos.



Se oyen propuestas



En Colombia todos los problemas de orden público, incluyendo aquellos que no son de fuerza mayor o de defensa nacional, tienden a ser manejados básicamente por las Fuerzas Militares en lugar de la Policía Nacional. La población civil no cree en la Policía y demanda la presencia del Ejército cada vez que hay algún problema grave de delincuencia común. Y como el Ejército es ineficiente en su rol de policía, entonces, la indefensión de la población civil se ha combatido con las llamadas Convivires y con grupos paramilitares de toda índole.



Actualmente hay un agente de policía por cada 440 colombianos, o sea dos o tres veces menos que en países donde la delincuencia está bajo un relativo control. Y no solamente la presencia de la policía es mínima en más de la mitad del territorio poblado del país sino que, además, a pesar de los esfuerzos hechos, está mal preparada y equipada. Su manejo está centralizado en el gobierno nacional a diferencia de otros países en los cuales las comunidades locales y regionales tienen una alta injerencia. La verdad es que en casi ningún otro país del mundo, exceptuando quizás algunos africanos, la Policía está subordinada a las Fuerzas Militares: depende, o bien de los ministerios del Interior o bien de los municipios o departamentos.



Actualmente el personal de las Fuerzas Militares (Ejército, Fuerza Aérea y Armada) consta de cerca de 179 mil unidades, de los cuales 131 mil son soldados, la mayoría pertenecientes al Ejército. Como dato curioso hay más soldados que agentes de policía, lo cual es inusual en países no sometidos a la amenaza de una guerra externa. Ahora bien, menos del 20% de los soldados son profesionales y trabajan en las brigadas móviles, mientras que el resto son reclutas con una permanencia en el Ejército no superior a un año. La poca capacidad ofensiva del Ejército se refleja en el permanente traslado de los escasos soldados profesionales de un sitio a otro del país, particularmente como respuesta a asaltos de los grupos guerrilleros.



Los soldados profesionales solamente están comprometidos en acciones defensivas. La iniciativa es de las fuerzas subversivas y delincuenciales. Y no es para menos puesto que los únicos preparados para combatir son 22.000 hombres que deben repartirse a lo largo y ancho del accidentado territorio nacional.



Los altos mandos siempre han preferido usar reclutas, porque son baratos y dentro del criterio de que lo importante es hacer presencia física en distintos sitios del país. Da la impresión de que no los desvela la eficacia de esa presencia.



El uso y el abuso de la figura del recluta se ha extendido a la Policía Nacional. De hecho, el aumento reciente en el número de agentes de policía ha sido en buena medida por la incorporación de reclutas bachilleres (casi 10.000 de los 88.000 existentes). Aunque se puede pensar que los reclutas policías pueden desempeñar algunas funciones como dirigir el tráfico, la verdad es que en ningún país del mundo las policías emplean este tipo de personal para solucionar problemas de delincuencia. Ser policía es una exigente profesión, que requiere de un laborioso entrenamiento y preparación. Es ingenuo pensar que la falta de presencia de policía en ciudades y pueblos se pueda solucionar con unos bachilleres que a duras penas aprenden a manejar bastones de caucho.



El dilema de fondo



La tendencia hoy en día en casi todos los países del planeta es la de disponer de ejércitos con soldados voluntarios o profesionales, donde la calidad prima sobre la cantidad. El inicio de esta tendencia se dio después de la desastrosa experiencia de los Estados Unidos en Vietnam donde un numeroso, bien equipado pero desmoralizado ejército de reclutas cayó derrotado en un pequeño país asiático. Con posterioridad a esa experiencia EE.UU. profesionalizó su ejército, con buenos resultados en ocasiones posteriores de combate.



En Colombia, aunque se han dado unos primeros pasos hacia la profesionalización, todavía el Ejército es ante todo uno de reclutas bachilleres con moral no muy alta y con un escaso grado de compromiso con la institución. Aunque para algunos de estos reclutas la experiencia del servicio militar obligatorio puede ser buena, para la mayoría se trata de tiempo perdido. La preparación sicológica para enfrentar esta experiencia es mínima y las condiciones de vida y de trabajo no son las más edificantes. Las Fuerzas Militares saben que tienen a su disposición cada año una amplia reserva de bachilleres sin necesidad de hacer el más mínimo esfuerzo por convencer a los jóvenes de que se trata de una experiencia digna de vivirse.



La cuestión de fondo, la que no han querido enfrentar los mandos militares, es la escogencia entre un Ejército numeroso, mal equipado y de moral de combate no muy alta, y uno más pequeño, mejor equipado y de alta moral. Esta escogencia es inevitable por la falta de recursos. Aunque esa carencia de recursos se podría aliviar si se lograra un más alto respaldo de municipios y departamentos en la financiación de la Policía Nacional, es fácil predecir que seguirá siendo apremiante durante los próximos años.



Nadie sabe muy bien cuál es la teoría militar que respalda la peregrina tesis de que los problemas de orden público se resuelven ante todo con más ejército y especialmente con el alistamiento de una mayor cantidad de reclutas bachilleres. Los recursos para financiar el sostenimiento de estos reclutas adicionales dejan de utilizarse en otros fines más importantes desde el punto de vista de la capacidad de combate de las fuerzas. La presencia de un mayor número de reclutas bachilleres poco agrega en capacidad de lucha contra experimentados guerrilleros o bandoleros. Tampoco es eficaz como arma disuasiva de eventuales ataques.



Esos reclutas nunca estarán lo suficientemente preparados para manejar diestramente a la población civil en zonas de alto riesgo militar: inexpertos, nerviosos y sin conocimiento del terreno, están en amplia desventaja con respecto a sus temibles opositores y tienden a cometer trágicas equivocaciones con elementos inocentes de la población civil.



La verdadera función de las FF.MM.



De todo lo que se ha dicho hasta ahora se desprende una tesis general que los colombianos hemos olvidado: que las Fuerzas Militares deben ser una organización dirigida primordialmente al combate. Las Fuerzas Militares no son un colegio o una universidad, ni una organización para hacer obras de caridad u obras cívicas, ni para administrar personal, ni para servir de cuerpo de inteligencia del Estado.



Los colombianos estamos acostumbrados, con el beneplácito de los mismos militares, a asignarle al Ejército funciones de policía y de cuerpo secreto. No hace mucho le asignamos funciones de jueces (juzgamiento de civiles). Pero, paradójicamente, en medio de esta inflación de funciones, hemos descuidado la principal, o sea la función de combate. El Ejército se ha dispersado en sus objetivos con el agravante de que los recursos disponibles, como suele suceder en un país no muy rico, son limitados. Es grande el riesgo de no hacer nada bien por tratar de abarcarlo todo. Si el objetivo central es el combate, toda la organización debe subordinarse a los propósitos de este objetivo prioritario. Los mejores hombres deben estar al frente en las operaciones de combate. Las condecoraciones y los ascensos deben reflejar el desempeño en el combate y los recursos disponibles deben estar dirigidos a producir hombres de combate. Para la obtención de este objetivo se requiere que las tres armas -Ejército, Aviación y Armada- busquen la calidad antes que la cantidad. Los avances tecnológicos que han tenido lugar en los últimos años refuerzan la idea de que es preferible tener ejércitos cada vez más pequeños, pero mejor preparados y equipados.



Las funciones propias del cuidado del vecindario o de la vereda las debe realizar la Policía. No debería ser la labor del Ejército, ni de los Convivires, ni de los paramilitares. Así mismo, la mayor parte de las labores de inteligencia le debe correponder a otros organismos especializados del gobierno.



Un nuevo enfoque



Para resumir, el gobierno le ha venido asignando crecientes recursos especialmente a sus Fuerzas Militares. Como proporción del PIB el gasto en las Fuerzas Militares ha pasado de 1,3% en 1994 a 2,2% en 1996. En pesos constantes el aumento en estos dos últimos años fue de un 67%. En cambio, el gasto en la Policía Nacional casi no ha aumentado en términos reales y como proporción del PIB apenas si llegó a 1% en 1996. Esta tendencia es exactamente la opuesta de la que aconsejan los criterios expuestos atrás.



La falta de policía ha llevado a la proliferación de un servicio particular de seguridad, llamado actualmente Convivires y también conocido como paramilitares, con consecuencias funestas desde el punto de vista de la defensa de los derechos humanos. Mientras tanto las Fuerzas Militares no han podido llenar el vacío creado por la falta de presencia de la policía. No solamente porque no es su vocación hacerlo, sino porque además, no obstante la asignación de mayores recursos, su efectividad como cuerpo de combate no ha sido el deseable debido fundamentalmente a su falta de profesionalismo y a la adopción de principios equivocados de estrategia militar (véase recuadro).



No hay otra salida, entonces, que cambiar de enfoque. Dada la limitación de recursos las Fuerzas Militares deben ser más reducidas, pero mejor equipadas, más profesionales y dirigidas exclusivamente a resolver problemas mayores de orden público o de defensa nacional. A su vez, en el caso de la Policía se requiere aumentar el pie de fuerza, elevar su dignidad, independizarla de las Fuerzas Militares, aumentar su nivel técnico y equiparla mejor. Pero para lograr un adecuado servicio de policía, el país necesita asignarle recursos adicionales con una mayor participación de municipios y departamentos y emprender un esfuerzo continuo durante muchos años de aumento de eficiencia.
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