¿NAFTA A la vista?

| 2/25/2000 12:00:00 AM

¿NAFTA A la vista?

El ingreso al Nafta daría la oportunidad para definir una visión de país y acelerar el ajuste hacia una economía competitiva. Sería lo mejor que le podría pasar a Colombia.

"Hoy quiero proponerle al país un cambio mucho más profundo... que nos permitirá dar un verdadero salto y sumarnos a la gran revolución que se está dando en el mundo y que amenaza con dejarnos por fuera. Hoy le propongo al país que solicitemos a Estados Unidos el ingreso al Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, Nafta". Estas palabras del presidente Andrés Pastrana tomaron por total sorpresa a los 800 empresarios que lo escuchaban en el cierre del Segundo Foro de Competitividad, en Cali. Se esperaba que el Presidente haría un balance del trabajo público y privado que viene realizándose para aumentar la competitividad, que hablara de clusters, zonas de desarrollo exportador y proyectos jalonadores. Pero, ¿Nafta? ¿No es esta una idea a la que ya le pasó su cuarto de hora? Si Chile no pudo, ¿cómo lo vamos a lograr nosotros? Si fue precisamente este Presidente quien puso la guerra y la violencia colombianas en el primer plano de la atención internacional, ¿cómo vamos a pensar en pedir ingreso al Nafta? Mejor dicho, ¿Pastrana estaba hablando en serio?



Lo cierto es que, a pesar de la larga lista de objeciones a la idea, Pastrana va en serio en este proyecto. La solicitud de ingreso al Nafta, el acuerdo de libre comercio que hoy incluye a Estados Unidos, Canadá y México, es el resultado de un trabajo en el cual Pastrana, Luis Alberto Moreno, embajador en Estados Unidos, Martha Lucía Ramírez, ministra de Comercio, y otros integrantes del equipo económico, como Carlos Caballero, ministro de Minas, venían trabajando desde tiempo atrás. En las discusiones del Plan Colombia, por ejemplo, la idea fue discutida, pero luego pasó al archivo.



El punto es ¿cómo focalizar los esfuerzos para que Colombia acelere su despegue hacia una economía moderna y competitiva? La competitividad es fundamental, pero no es una meta que capture la imaginación colectiva. La agenda del tema tiene que ver con todo: educación, vías, trámites, tasas, aranceles, acuerdos comerciales y muchísimas cosas más. Es muy difícil imprimirle la dinámica de una prioridad nacional.



Este era el estado de la cuestión cuando, en la Reunión del Milenio en Cartagena, en la que Pastrana desarrolló su idea de consolidar una "junta directiva" para Colombia, para darles soporte a los esfuerzos de búsqueda de inversión entre la comunidad económica internacional, Brian Mulroney, el ex Primer Ministro de Canadá, puso el dedo en la llaga. "Presidente", le dijo Mulroney a Pastrana, "el problema que ustedes tienen es que no han podido dejar de pensar en pequeño. No van a resolver nada si no definen una gran visión de país. Algo como lo que logró México cuando se le abrió la posibilidad de tener un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. ¡Hagan ustedes lo mismo! ¡Pidan el ingreso al Nafta!".



La discusión con Mulroney sirvió como nuevo impulso y el equipo más cercano al Presidente se puso a trabajar en la propuesta. Con la alocución del Presidente en Cali, el tema se abrió a la discusión nacional. Una cosa es clara: será complicado convencer a Estados Unidos de aceptar el ingreso de Colombia en el Nafta, pero esa será la parte fácil de la tarea. El mayor reto está en convencer a los propios colombianos de que esta es una visión de país hacia la cual debemos marchar en grupo. Allí es donde se va a medir la verdadera capacidad de liderazgo de Andrés Pastrana.



¿Globo... o visión de país?

La primera barrera que enfrenta Pastrana es demostrar que no se trata de un clásico "globo presidencial", un artefacto que lanzan los gobiernos a la opinión pública para distraer la atención frente a otros problemas urgentes. La carga de la prueba recae sobre el Presidente y su equipo de trabajo: ellos tendrán que demostrar que no se trata de una jugada oscura ni de un entusiasmo fugaz. De todas formas, tiene poco sentido pensar que Pastrana quisiera dilapidar así la credibilidad que ha logrado ante la clase empresarial y ante la comunidad internacional, los dos grandes activos que ha construido en año y medio de gestión. Tendría más lógica lo contrario: Pastrana aspiraría a construir sobre estas bases la herencia histórica de su mandato.



Un ingreso de Colombia al Nafta traería grandes ventajas para el país. Basta mirar lo que ha ocurrido con México. Entre 1994 y 1999, las exportaciones anuales de México a Estados Unidos, excluyendo petróleo, se duplicaron. México creció en 1999 al 3,4% (Colombia cayó 5%, y Argentina 3,3%, mientras Brasil creció solo 0,9%) y se espera que el año 2000 crezca en 4,5%. México es hoy la gran locomotora que arrastra el crecimiento de toda América Central.



El Nafta ha hecho un aporte crucial a estos resultados. El famoso "tequilazo" de 1994 habría tenido un impacto muy diferente de no haber sido por la profunda relación que se estableció con Estados Unidos, a partir del Nafta. En otras circunstancias, la fuerte inestabilidad política, incluyendo hechos tan graves como la revuelta de Chiapas y el asesinato de un candidato presidencial, habría podido generar un enorme caos. La propia crisis financiera mexicana habría tenido un impacto diferente sobre la economía. Aunque esta se ha prolongado durante 6 años y ha tenido un costo superior a los US$100.000 millones, no ha representado un freno para el crecimiento económico del país, porque las empresas mexicanas ganaron con el Nafta nuevas posibilidades de financiarse en el exterior y porque la inversión extranjera ha implicado un colosal ingreso de capitales al país.



Este último es un punto cuya importancia suele ser subestimada cuando se analiza la propuesta como un tema exclusivamente comercial. La inversión extranjera directa en México aumentó de US$4.300 millones anuales en 1994 a $11.000 millones anuales en 1999. Al asegurar el acceso al mercado ampliado y al comprometer a largo plazo al país con un manejo abierto a la iniciativa empresarial, el Nafta convirtió a México en un poderoso polo de atracción de inversión proveniente de todo el mundo.



Estados Unidos, la clave

Para Colombia, entrar al Nafta implicaría revisar algunas ideas que se han convertido en supuestos básicos de nuestra política comercial. El primero de ellos es que nuestros socios comerciales naturales están en la Comunidad Andina.



Esta idea está siendo seriamente cuestionada en la academia. Un acucioso estudio realizado por Hernán Eduardo Vallejo, para el Institute of Latin American Studies, de la Universidad de Londres, y para la Universidad de los Andes, utiliza un modelo "gravitacional" para medir el potencial de mercado que tenemos con cada uno de nuestros socios comerciales (la metodología se ha convertido en un estándar internacional para medir flujos comerciales bilaterales).



En otras palabras, el modelo sirve para establecer si las políticas comerciales del pasado sirvieron o no para acercar a las exportaciones a su verdadero potencial, y cuál es la magnitud del desfase.



Los resultados del modelo son notables. El nivel esperado del comercio con los socios comerciales depende del tamaño del mercado, el nivel de desarrollo y la distancia. Así, el comercio de Colombia con Estados Unidos ha estado muy por debajo del nivel que correspondería esperar. El nivel de las exportaciones hacia Estados Unidos en 1999 podría haber sido de US$9.800 millones, en lugar de los US$5.600 millones que realmente se registraron (ver gráfica). Dentro de la Comunidad Andina de Naciones, el estudio confirma que el socio natural importante es Venezuela.



Se ha argumentado también que el valor del ingreso al Nafta es discutible, pues ya tenemos acceso para numerosos productos por medio del Atpa (el Andean Trade Preferences Act, que facilita el ingreso sin aranceles a productos de la región andina a Estados Unidos como una contribución de ese país a la lucha contra el tráfico de drogas).



El Atpa, sin embargo, solo ha sido utilizado en forma limitada por los colombianos, que se han concentrado en las exportaciones de flores y en menor medida en productos de cuero. Además, vence en el año 2001. Las limitaciones en el número de partidas que pueden entrar por este canal, la naturaleza temporal del estímulo y su vulnerabilidad frente a los vaivenes de la política han frenado la realización de inversiones.



La búsqueda del ingreso al Nafta no implica renunciar a solicitar la extensión en el tiempo y la ampliación del cubrimiento del Atpa. Por el contrario, esta debe ser planteada como una meta parcial, que se alcanzará cuando se demuestre el cumplimiento de los primeros compromisos por parte de Colombia.



También se ha dicho que convendría más buscar la inclusión de Colombia en una propuesta que estudia el Congreso de Estados Unidos y que extendería a los países de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (Caribbean Basin Initiative, CBI) un amplio acceso a Estados Unidos para ciertos productos, poniéndolos en pie de igualdad con los provenientes del Nafta. Esa iniciativa, por supuesto, es conveniente. Es indispensable seguir trabajando para lograrla. Sin embargo, no es una verdadera alternativa al ingreso en el Nafta.



El camino que espera



Colombia tendrá que recorrer un largo trecho para que una iniciativa como esta pueda convertirse en realidad.



Para entrar a negociar con el Nafta no habría que esperar a que todos los sectores dentro de Colombia estén de acuerdo con todos los puntos. Sin embargo, sí es necesario que los sectores vulnerables estén dispuestos a participar si se respetan unos principios fundamentales. El proceso de desgravación arancelaria sería gradual (y más veloz en Estados Unidos que en Colombia); algunos sectores recibirían tratamiento especial, con cronogramas aún más extendidos en el tiempo (como se hizo en el caso mexicano para algunos productos agrícolas y productos de la cadena automotriz); y habría salvaguardias temporales.



Una evaluación de Maurizio Bussolo y David Roland-Host (Fedesarrollo, Universidad de los Andes y OECD) estableció un orden de sectores beneficiados con una eventual entrada de Colombia en el Nafta. Los mayores ganadores en exportaciones serían textiles, confecciones, minería y agricultura.



La pregunta que se deben hacer los empresarios no es cómo se compararía el ingreso al Nafta con su situación actual, sino cómo se compararía con la situación que enfrentarán cuando se cumplan los compromisos comerciales que Colombia ya ha adquirido. Y la verdad es que una vez cumplido el cronograma de desgravación de productos sensibles acordado en el G3, como el que se iniciará por cuenta de la Zona de Libre Comercio de las Américas (Alca) a partir del 2005, el costo adicional que implicaría la entrada al Nafta sería mucho menor de lo que parece en primera instancia. En otras palabras, la mayor parte de ese costo corresponde a una decisión que Colombia ya ha asumido.



La entrada en el Nafta ofrece, incluso, un potencial para mejorar las condiciones de Colombia dentro del G3. En varios casos, Colombia no puede aprovechar el acceso a México porque no cumple las reglas de origen (no puede demostrar que las materias primas del bien que quiere exportar son producidas en el país). Si Colombia perteneciera al Nafta, podría exportar a México cumpliendo la regla de origen, utilizando materias primas producidas por integrantes del acuerdo, como Estados Unidos y Canadá.



Otros grupos se sentirían afectados por el acuerdo. El más importante de ellos es el de los trabajadores. En este frente hay dos puntos para tener en cuenta. La contribución del Nafta al bienestar de los trabajadores mexicanos ha sido significativa; basta recordar que la tasa de desempleo en México es de 4% en este momento, mientras que en Colombia se acerca al 20%. Por otra parte, si algo hace singular al Nafta frente a otros acuerdos comerciales es el nivel de detalle de los compromisos que adquieren las partes respecto a la protección de los derechos de los trabajadores. Al firmar el Nafta, los países se comprometen a permitir que auditores provenientes de los países socios entren a las fábricas y den su visto bueno sobre las condiciones de trabajo. Los derechos de los trabajadores colombianos adquirirían una nueva garantía, mediante un tratado con tres países y los trabajadores ganarían una tribuna internacional para hacer escuchar sus quejas.



Otro de los puntos sensibles es la protección al ambiente. El Nafta incluye una extensa sección de compromisos en esta materia, con instituciones encargadas de vigilar su cumplimiento. Colombia probablemente estaría sujeta a una presión relativamente menor que la que enfrentó México, pues en ese caso la contaminación generada por las industrias fronterizas era un tema determinante. No obstante, los compromisos ambientales son ineludibles. En el comercio mundial, con Nafta o sin Nafta, las descertificaciones del futuro no estarán motivadas por el tema de las drogas, sino por los derechos humanos y el ambiente. Lo mejor es tomar la iniciativa en lugar de esperar los peores efectos y los mayores costos.



Finalmente, está el tema del conflicto potencial entre las negociaciones con la guerrilla y la firma de un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Las dos cosas serían coherentes en una estrategia del gobierno en la cual la guerrilla llega a la mesa de negociación después de encontrar un ejército fortalecido y una comunidad internacional que le ha hecho entender la inevitabilidad de la globalización. El solo hecho de plantear el tema pone un límite a la incertidumbre que ahora existe respecto a cuáles elementos del modelo económico van a ser negociados como precio de la paz.





La entrada al Nafta podría ayudar a resolver algunas deficiencias del G3.



Construir hacia afuera



Colombia asumiría una posición que aspira a cambiar las tendencias, en lugar de adaptarse a ellas. Eso exige consistencia, trabajo duro y voluntad firme para soportar el ventarrón que vendrá.



En el caso de los países latinoamericanos, la propuesta de Colombia podría generar poco entusiasmo. Para México, cada país nuevo que entre al Nafta representa una reducción de las ventajas que ha ganado. Para la Comunidad Andina, el cambio de posición de Colombia expresa que, ante la falta de avances concretos hacia la consolidación de la Unión Aduanera y ante los incumplimientos de los miembros, este país decide enfocar sus energías hacia una alternativa que puede aportarle mayores dividendos. Para Mercosur, Colombia deja de tener el papel de fiel de la balanza entre el Norte y el Sur del continente que ha asumido hasta ahora en las negociaciones del Alca.



La verdad es que si algún país ha explorado la estrategia de tener una posición gradualista y respetuosa de los consensos en su política comercial, ese ha sido Colombia. Por lo mismo, en el momento en que decida que ha llegado a los límites de esa posición, tiene pleno derecho de cambiarla.



El impacto de la decisión de Colombia sería más político que económico. Los acuerdos de libre comercio con Venezuela, que son la base del crecimiento del comercio entre las dos naciones, se mantendrían incluso si la CAN se marchita, pues hacen parte del G3. Por lo mismo, nada cambiaría con México. En cuanto a las posibilidades de un acuerdo con Mercosur, el beneficio que ofrece para Colombia es limitado y, además, es una posibilidad que nunca ha logrado salir del congelador. La suma de todos estos factores podría, aquí también, arrojar un resultado inesperado. Colombia estaría asumiendo una posición de alto perfil en la atracción de la inversión extranjera. En la medida en que logre una recepción positiva, no sería extraño que otros países decidieran superar el choque inicial y sumarse a su iniciativa, antes que conformarse a que los deje el tren. Colombia sería otra vez un líder continental.



El siguiente paso sería el momento de la verdad: promover dentro de Estados Unidos el ingreso de Colombia al Nafta. La lista de obstáculos es larga. Este es un año de elecciones en Estados Unidos, de modo que nadie querrá ponerle atención a la propuesta. El Congreso de ese país no quiso extenderle al presidente Clinton la autorización fast track para negociar el Alca y será difícil que quiera hacerlo para negociar con Colombia. Y las organizaciones ambientalistas y laborales tienen influencia. Pocos políticos estadounidenses quieren meterse con temas de libre comercio.



Pero tampoco sería realista pensar que esta situación no va a cambiar tras las elecciones. El próximo presidente de Estados Unidos también va a necesitar una visión del mundo y también tendrá que demostrar liderazgo internacional. El libre comercio volverá a la agenda. Si bien la reunión de la Organización Mundial del Comercio en Seattle, en diciembre de 1999, fue una debacle, la verdad es que buena parte de ella se debió a la imprevisión del gobierno Clinton y a su actitud indecisa frente a esta discusión.



Un hecho económico simple favorece la entrada de Colombia en el Nafta: en plata blanca, su impacto para Estados Unidos, positivo o negativo, sería mínimo en comparación con el que tuvo la entrada de México. La decisión será fundamentalmente política. Los dos temas centrales en la decisión serán la definición de la clase de apoyo que Estados Unidos quiere darle a Colombia y la clase de precedente que quiera sentar para la entrada de nuevas naciones latinoamericanas al Nafta. En cuanto al primer punto, la preocupación por la inestabilidad de Colombia ha tomado un perfil muy alto dentro de Estados Unidos. El tema toca una de las fibras más sensibles en la opinión pública de ese país, el temor a que, si el apoyo se queda en lo militar, Colombia se convierta en un nuevo Vietnam, a dos horas de Miami. La propuesta de desplazar el eje de ese apoyo al campo económico, especialmente cuando no se trata de girar cheques sino de crear un ambiente más favorable para las empresas estadounidenses ("trade, not aid"), podría ser la carta ganadora.



Por otro lado, por desfavorable que parezca nuestra perspectiva, no se puede olvidar que las circunstancias que rodearon la entrada de México al Nafta tampoco fueron exactamente auspiciosas. Estados Unidos venía de una larga recesión. La tasa de desempleo en ese país superaba el 7% en 1992 "la cifra más alta desde la crisis industrial de comienzos de los 80" mientras que hoy bordea el 4%. Las tensiones entre los sindicatos y los directivos de las empresas estaban en un punto culminante. Hoy, en cambio, el país ha acumulado uno de los períodos de expansión más largos de su historia y, si bien este ha servido para aumentar las diferencias entre ricos y pobres, la inestabilidad laboral no es un problema político significativo. Además, mientras que hoy se sabe que el impacto de pérdida de empleos para Estados Unidos por cuenta del Nafta fue mínimo, en 1992 la ausencia de evidencia permitía que se construyeran los más delirantes escenarios al respecto.



No es desenfocado el optimismo en el campo político. Clinton se negó a manifestar su apoyo al Nafta durante la campaña electoral, pero luego cambió radicalmente esa posición como Presidente y, durante el crítico primer año de su gobierno (cuando aún no definía su proyecto estrella, la reforma a la salud), le apostó todo su prestigio a sacar adelante el proceso. Esto demuestra, una vez más, que las conveniencias pragmáticas encuentran la forma de imponerse cuando las angustias electorales han desaparecido.



Nafta de 4 en el 2003

A pesar de las múltiples barreras que se presentan, numerosos argumentos permitirían abrigar la esperanza de un resultado positivo para la propuesta. Un hecho, sin embargo, no solo permite albergar esperanzas, sino que obliga a tomar decisiones. Hace 10 años, cuando se discutía la posibilidad de un acuerdo de libre comercio de América del Norte, la globalización era un tema que se veía venir. Hoy es una realidad cuyos alcances rutinariamente superan todas las expectativas. Hace 10 años ni siquiera se intuía la revolución de las estructuras económicas que caería sobre el mundo gracias a la veloz evolución de las telecomunicaciones y de internet. Hoy, esta realidad ha impuesto una nueva lógica de los negocios y del manejo macroeconómico.



La gran ambición del proyecto está en cambiar el rumbo del modelo económico. En el proceso de incorporación al Nafta, Colombia debe comprometerse internacionalmente con una serie de reformas que profundicen la libertad económica y deshagan los cuellos de botella que han limitado nuestra posibilidad de desarrollo. Las refomas laboral y de seguridad social, la profundización de la descentralización y la estabilidad de largo plazo en las reglas de juego tienen que hacer parte de la agenda de compromisos que asuma el país. No puede ser de otra manera. Solo si nos imponemos a nosotros mismos un costo suficientemente alto por el fracaso, seremos capaces de llegar a la otra orilla con éxito. Hay que emprender proyectos ambiciosos. La entrada de Colombia en el Nafta para el 2003 o el 2004 es una meta viable. Si la idea no se le hubiera ocurrido a nadie, tal vez no habría pasado nada. Pero hacer caso omiso del reto ahora, cuando está a la vista de todos, sería un retroceso imperdonable.
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