| 9/2/2005 12:00:00 AM

Los enredos del TLC

En medio de una premura que ya es dramática, el TLC con Estados Unidos enfrenta grandes obstáculos políticos y técnicos para su aprobación, incluyendo la verificación de su constitucionalidad en Colombia.

El TLC entre los países andinos y Estados Unidos entró en una cuenta regresiva, que además transcurre en cámara lenta. Es una cuenta regresiva en un sentido real, pues si no se tiene un TLC firmado en este año sería virtualmente imposible lograrlo en 2006, cuando las presiones políticas harían irrealizable el debate, ya que habrá elecciones presidenciales y parlamentarias en Colombia, Perú y Ecuador y también elecciones parlamentarias en Estados Unidos. De hecho, la meta del gobierno colombiano es llegar a un texto definitivo en octubre próximo. El tiempo que queda para resolver diferencias ya no se mide en meses ni semanas, sino en los días que quedan para llegar a una solución.

En medio de esta extrema restricción de tiempo, las cosas vienen adelantándose con demasiada lentitud, pues en un tema crítico como el agrícola, donde los asuntos son de tanta importancia que podrían frenar todo el proceso, la negociación apenas comienza. Faltando días para la firma de un TLC con Estados Unidos, uno de los eventos más trascendentales en la historia económica del país, no se sabe cuál será la forma aproximada que tendrá este tema dentro del tratado.

Para el ministro de Agricultura, Andrés Arias, si no hay acceso real a ese mercado, representado en la garantía de un grupo técnico de trabajo permanente para la parte sanitaria y fitosanitaria, va a ser muy difícil validar domésticamente el tratado en la parte agrícola. "Y si no se valida en la parte agrícola, veo muy difícil su validación general", afirma.

Para llegar a la firma del TLC, habrá que superar grandes obstáculos. Aparte de las definiciones sobre temas críticos (no solo la agricultura, sino también la propiedad intelectual), hay obstáculos políticos. En Estados Unidos, el estrecho margen de votación con que se aprobó el Cafta, el TLC con Centroamérica, en el Congreso demuestra que el ambiente político estadounidense es cada vez más proteccionista y resistente al libre comercio. En Colombia, entretanto, se está abriendo paso en el Congreso una tesis según la cual el Legislativo podría aprobar unos artículos del tratado y dejar de aprobar otros, dependiendo de la forma como se ajusten a la Constitución. Así, aparte de la revisión del TLC por la Corte Constitucional, se abre un nuevo escenario, donde por razones constitucionales el propio Congreso podría decidir afectar una parte del contenido.

Colombia no puede subestimar las consecuencias de que el TLC con Estados Unidos no se materialice. Se rezagaría en términos de inversión y de mercado frente a los países que ya no tienen que pagar peaje a Estados Unidos, y sus sectores no tradicionales líderes de exportación, como flores y confecciones, quedarían en una posición muy desventajosa frente a los competidores centroamericanos, e incluso, podrían verse abocados a ceder un mercado que han ganado con mucha constancia, y que en conjunto exporta US$1.131 millones.

La consecuencia más inmediata sería la interinidad de nuestras exportaciones a Estados Unidos, pues un poco más de la mitad de ellas (US$4.051 millones de US$7.766 millones en 2004, según cifras de Proexport) entra hoy a ese mercado bajo el esquema de las preferencias Atpdea, una concesión unilateral de Estados Unidos que vence el 1 de diciembre de 2006. Si no hay un tratado de libre comercio que garantice el libre acceso pasada esa fecha, este beneficio seguramente se perderá, pues es muy difícil que el Congreso de ese país apruebe un nuevo esquema de preferencias para los países andinos.

Ese no sería el único costo. Las ventajas que Centroamérica ha logrado frente a Colombia con el Cafta quedarían consolidadas para el largo plazo, lo cual tendría efectos muy graves sobre las confecciones y los productos agrícolas de exportación. Además, se vería seriamente afectado el atractivo de Colombia para la inversión extranjera. Y se daría un duro golpe a las posibilidades de avanzar en productos nuevos de alto potencial para Colombia. Las definiciones sobre el TLC que vienen en esta etapa final, entonces, son vitales para el país.



Agricultura, la clave del TLC

Si bien muchas de las mesas de negociación podrían cerrarse en la próxima ronda, que tendrá lugar en Cartagena entre el 19 y el 23 de septiembre, la de agricultura permanece como una gran incógnita. El comercio agrícola es el más regulado dentro de la política comercial colombiana y también de Estados Unidos, y el TLC introducirá un cambio radical en la forma como se desarrolla.

La protección agrícola en los países andinos se viene manejando mediante las llamadas franjas de precios, que establecen sobrearanceles variables para los productos, que dependen de los precios internacionales. La posibilidad de ajustar la protección a los precios permite que el sistema se adapte a las permanentes oscilaciones en las cotizaciones de los commodities. Las franjas de precios han sido atacadas en la Organización Mundial del Comercio y serán eliminadas en algún momento, como consecuencia de los compromisos adquiridos por Colombia ante ese organismo. Estados Unidos considera las franjas inaceptables dentro del TLC y se da por descontado que si hay TLC, no habrá más franjas.

También se da por descontado que, si bien los productos agrícolas se liberarán dentro de un TLC, varios de ellos estarán en los plazos de liberación máximos permitidos por el tratado. A partir de allí, se abre el terreno para toda clase de preguntas. ¿Qué productos se liberarán y en qué períodos? ¿De qué mecanismos podrían disponer Colombia y los países andinos para proteger su agricultura dentro del TLC con Estados Unidos, en tanto se cumplen los plazos máximos de liberación? ¿Cómo se aplicarían esos mecanismos en la práctica?

Sobre estos temas, las negociaciones han avanzado muy poco. En Colombia se viene trabajando en un esquema que combina contingentes de importación y la aplicación de salvaguardias agrícolas. Sin embargo, las rondas de negociación avanzaron sin tocar el tema agrícola y solo en agosto pasado, en Washington, se empezaron a discutir estos aspectos. Estados Unidos ha considerado que las salvaguardias y los contingentes son inaceptables. El gobierno colombiano llegó a esta reunión con una propuesta que incluye liberación de trigo y cereales, con el objetivo de lograr acceso más favorable para flores, margarinas, cigarrillos y tabaco. La posición del gobierno colombiano fue rechazada por varios gremios en el país.

En suma, Colombia tiene intereses ofensivos en productos como frutas, hortalizas, lácteos, carne, tabaco y azúcar. A cambio de ellos, deberá abrirse en productos en los que tiene pocas ventajas comparativas, como el trigo (donde Colombia tiene alta protección, a pesar de que desde 1997 las importaciones representan más del 90% de la demanda de este cereal), que son de alto interés para Estados Unidos. Productos como el arroz, la cebada y las oleaginosas también están sobre la mesa entre las solicitudes de apertura de Estados Unidos. Pero no se ha llegado a ningún acuerdo sobre los mecanismos más básicos que definen la protección y mucho menos sobre el régimen que afectará a cada producto en particular.

Por otra parte, la presión del Congreso de Estados Unidos en la discusión del Cafta por no dejar entrar ni un gramo más de azúcar a ese país, puede presionar el cierre de ese mercado para Colombia, aunque el azúcar tiene un alto potencial exportador para nuestro país (ver entrevista página 34).

De acuerdo con la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), hasta el momento, el gobierno colombiano le ha hecho ofertas de apertura de mercado a Estados Unidos por US$450 millones, mientras solo ha recibido ofertas por US$800.000 de los negociadores estadounidenses. Al respecto, el ministro Andrés afirma: "Aquí nada se ha negociado, aquí nada se ha entregado. Lo que hemos ofrecido está condicionado a tener una oferta de Estados Unidos que nos dé tranquilidad de tener acceso real al mercado estadounidense en cuantías superiores a lo que nosotros estamos ofreciendo, y eso requiere reducción en aranceles en las partidas importantes para nosotros y también institucionalidad técnica permanente para la parte sanitaria y fitosanitaria. Yo no he entregado nada, hasta que todo esté negociado".

Los agricultores agremiados en la SAC ven el tema como terreno abonado para el conflicto. "Si hay una buena negociación -integral para el sector agropecuario, que contemple acceso real, mecanismos de defensa y gradualidad para tener espacio de acomodarse-, se debe firmar el TLC. Si no, perderíamos más como país", afirma Rafael Mejía, presidente de la SAC. Esta entidad rechaza el hecho de que en la reunión de Washington el Ministerio de Agricultura haya presentado una propuesta que no fue consultada con los agricultores. Esto suscitó cruces de cartas entre la SAC y los ministerios de Agricultura e Industria, Comercio y Turismo. El ministro Arias insiste en mantener la calma y dice: "Si no hay equilibrio, no se firma".

Estos debates entre el Ministerio y el gremio son resultado de los dilemas que enfrenta el país en la negociación agrícola. El gobierno tiene que encontrar un equilibrio entre los productos que existen hoy y los que podría haber en el futuro, si se lograra acceso al mercado de Estados Unidos. Colombia tiene ventajas naturales en frutas y hortalizas; mientras que en cereales, que son productos de cultivo extensivo y se prestan para una agricultura altamente mecanizada, Estados Unidos siempre tendrá una amplia ventaja sobre nosotros, la cual se multiplica cuando se cuentan los subsidios que ese país entrega a sus productores. Colombia tiene que decidir si negocia mirando hacia el pasado o hacia el futuro.

Algunos de los sectores más perjudicados serían las exportaciones potenciales que hoy no tienen defensores fuertes. "El mito en Colombia es que el comercio y el consumo son solo cereales, pero eso ha dado un vuelco total y lo que piden los mercados mundiales es diversidad en bienes y presentaciones. Las frutas y las hortalizas pesan más que los cereales o que el azúcar en el comercio mundial, y los pescados y las carnes cada vez ganan más participación", explica el consultor Juan José Perfetti.



La política en Estados Unidos

La negociación entre Centroamérica y Estados Unidos para firmar una zona de libre comercio duró cerca de año y medio, casi el mismo tiempo que le tomó al presidente George W. Bush presentarlo a ratificación del Congreso de su país. Al final, además de la espera, Bush tuvo que otorgar numerosas concesiones a los congresistas de su país para que aprobaran el tratado y, a pesar de ello, la votación fue muy cerrada. En la Cámara, la diferencia fue de dos votos (217 frente a 215) y en el Senado de 9 (54 contra 45).

Este resultado permite anticipar que la aprobación de un TLC entre Estados Unidos y los países andinos no será fácil. A esto se suma que 2006 es un año de elecciones parlamentarias. En noviembre cambia toda la Cámara de Representantes de Estados Unidos y la tercera parte del Senado. Por otro lado, la agenda comercial en el Congreso va a ser apretada. Tendría que estudiar el acuerdo de Doha, de la OMC, en caso de que se llegue a un compromiso. Y la discusión del Farm Bill, la ley para el sector agropecuario que regirá a partir de 2007, va a consumir mucho tiempo de los congresistas.

Para conseguir los votos necesarios para la aprobación del Cafta, la administración Bush tuvo que hacer concesiones a congresistas en temas como azúcar, textiles, inmigración y laboral. En textiles, la mayor presión provino del congresista Robert B. Aderholt, de Alabama, y de congresistas de Carolina del Norte, Carolina del Sur y Georgia. Las concesiones se refieren a dos sectores, el calcetero y el de tela para bolsillos, y se relacionan con normas de origen, períodos de transición y salvaguardias.

En el caso del azúcar, el gobierno ganó los votos de los senadores republicanos Saxby Chambliss, Mel Martínez y Norm Coleman, y del demócrata Bill Nelson, con un mecanismo de compensación mediante el cual las exportaciones adicionales de azúcar de Centroamérica serán compradas por el gobierno de Estados Unidos, que se comprometió a darles un uso distinto al comestible. La pregunta es por cuánto tiempo va a suceder esto y qué va a hacer el gobierno con el azúcar que compra. Mariana Pacheco, directora de comercio internacional de Sandler, Travis & Rosenberg, una firma especializada en lobby con sede en Washington, señala que "hay una circunstancia especial puesto que la ley agrícola vence en 2007 y debe haber reformas a la política agrícola. Además, están enfrentándose a lo que ocurra con las negociaciones de Doha. Con estas dos circunstancias, se esperaría algún tipo de modificación a la ley del azúcar y a otras ayudas y subsidios".

Sin embargo, la cesión azucarera dejó insatisfecha a la industria estadounidense, que quería un compromiso del gobierno de dejar por fuera de futuras mesas de negociaciones a este producto. Senadores como el demócrata Max Baucus y el republicano Craig Thomas consideran que el compromiso no cumplió sus expectativas.

Las implicaciones de este antecedente son materia de discusión. Algunos observadores creen que abrió una dinámica que podría ser favorable para los países andinos. "Ahora mismo hay un sentimiento de que el Cafta fue una píldora bastante amarga, y el esfuerzo de los textileros y azucareros por detener el Cafta les ha dado poder a los partidarios del libre comercio. Sectores alineados en este campo no van a permitir que sus congresistas sigan defendiendo la posición del azúcar, cuando tienen otros intereses a favor del libre comercio en sus distritos", opina Chandry Navarro, socia de Hogan & Hartson. "Por otra parte, el andino es un mercado más grande que el centroamericano, y en él hay posibilidades para los exportadores estadounidenses que no han sido completamente exploradas, como sí sucede en Centroamérica, y eso genera un interés positivo", precisa Navarro.

En cuanto al balance político en el Congreso, la votación del Cafta mostró que si bien hay una alineación partidista en torno al tema (republicanos a favor, demócratas en contra), los congresistas republicanos de estados azucareros y textileros votan con sus electores, independientemente de la línea del partido. En el caso del Cafta, 27 republicanos votaron en contra, y 15 demócratas a favor.

Por otra parte, un entorno político más amplio afecta también la discusión. El gobierno colombiano será sometido a preguntas sobre temas que no se relacionan con política comercial, pero que afectan sustancialmente el debate, como los derechos humanos, la ley de justicia y paz, y el tema laboral, en especial en el trato a los sindicatos.

Así mismo, dentro de la coyuntura internacional, a favor del TLC Andino juega el hecho de que Hugo Chávez, presidente de Venezuela, esté buscando una creciente influencia regional, adoptando una oposición vertical hacia Estados Unidos. Por eso, este último país considera estratégico apoyar a los vecinos de Venezuela, para buscar un equilibrio en esta parte de América del Sur.



Entre el Congreso y la Corte

En Colombia, los obstáculos políticos también pueden poner en aprietos la firma del TLC. Si bien un sondeo realizado por Dinero entre 128 congresistas muestra que por el momento hay una mayoría a favor del tratado (58%), resulta preocupante la tesis que está haciendo carrera, en torno a que el Congreso puede aprobar el TLC en forma parcial.

De acuerdo con esta interpretación, si bien los congresistas no pueden modificar los textos del tratado, sí podrían intervenir en él por medio de dos instrumentos: hacer reservas a determinadas cláusulas, por considerar que no se ajustan a la Constitución, o hacer declaraciones interpretativas a ciertas cláusulas cuando lo crean necesario para asegurarse de su constitucionalidad, explica Eduardo Montealegre, ex presidente de la Corte Constitucional.

En las comisiones segundas de Senado y Cámara, donde se debe dar el debate inicial del tratado, el 60% de los 22 encuestados está a favor de votar el TLC en bloque. Aunque en general hay desconocimiento sobre los instrumentos de reservas y declaraciones interpretativas, un porcentaje importante de congresistas estaría dispuesto a utilizarlas. Si se amplía el sondeo a parlamentarios de las distintas comisiones, de los 128 consultados, el 60% se inclina por la votación parcial (ver tabla página 30).

Jorge Humberto Botero, ministro de Industria, Comercio y Turismo, ha estado muy activo en una campaña para que se vote integralmente, pero en el legislativo no hay una decisión tomada. Lo primero que tendrán que hacer los congresistas cuando reciban el tratado será ponerse de acuerdo en el mecanismo de aprobación.

Por otra parte, la Corte Constitucional tiene facultades para revisar el tratado. Este tribunal tiene que examinar todas y cada una de las cláusulas para verificar si están o no de acuerdo con la Constitución. Si alguna no está conforme con ella, declararía su inconstitucionalidad.

"La revisión se hace primero frente a todo el catálogo de derechos sociales y fundamentales, de competencias de entidades territoriales y, en general, frente a ciertos presupuestos que trae la Constitución, donde se dice, por ejemplo, que los tratados tienen que celebrarse de acuerdo con el interés nacional", explica Montealegre. "El problema se va a presentar cuando se hable del bloque de constitucionalidad, porque ahí hay un principio que se desprende de los tratados, que es el de progresividad de los derechos sociales y económicos. Esto significa que una vez que la población colombiana ha adquirido determinados niveles de protección en materia de derechos sociales, no puede tener un retroceso y toda norma que implique retroceso es inconstitucional". Los artículos que puedan afectar el tema de la salud de la población serían examinados con lupa.

En otras palabras, después de la revisión de la Corte y del eventual estudio del Congreso, podría salir un tratado con menos cláusulas de las originales. Esto implicaría un cambio en el texto negociado con Estados Unidos, lo cual requeriría nuevamente el aval de Estados Unidos. Es una situación difícil de aceptar para ese país, pues su propia ley obliga al Congreso estadounidense a aprobar o rechazar el tratado en su totalidad, sin cambiar el texto.

Algo similar ha sucedido en otros tratados, como en el de la Corte Penal Internacional, donde la Corte Constitucional hizo declaraciones interpretativas y el entonces presidente Andrés Pastrana tuvo que dejar las respectivas constancias en el canje de ratificaciones. El gobierno está consciente de esta posibilidad y, por tanto, tiene un equipo de abogados revisando la constitucionalidad de cada cláusula y de cada texto, afirma el ministro Andrés Arias. A pesar de las precauciones, nadie puede estar seguro de que el texto pase intacto por la Corte.



Los riesgos de no tener un TLC

Si no se firma un TLC entre Colombia y Estados Unidos, habría varias consecuencias difíciles para el país. La competitividad de Colombia caería en comparación con otros países que ya tienen ese acceso, incluyendo a México, Chile y los centroamericanos. Además, el vencimiento de las preferencias Atpdea podría ser muy perjudicial para los productos colombianos. De acuerdo con Proexport, por ejemplo, gracias al Atpdea se exportaron el año pasado a Estados Unidos US$519 millones en flores, lo que deja a Colombia como el principal abastecedor de este producto, por encima incluso de Holanda. Y sin ellas, perdería su ventaja arancelaria de 8 puntos, en momentos en que el sector está muy golpeado por la revaluación, debido a que es intensivo en mano de obra, y por los altos costos del petróleo, de cuyos derivados provienen buena parte de sus materias primas.

Todo esto, en momentos en que los centroamericanos ya tienen su ingreso asegurado a término indefinido, por lo que han avanzado en inversiones en nuevas variedades y en siembras, mientras que Colombia se ha quedado rezagada. De hecho, entre los 7 principales exportadores de flores a Estados Unidos, dos pertenecen al Cafta: Costa Rica, en el puesto 5, y Guatemala, en el 7, y podrían tomar ventaja rápidamente de esta situación.

En confecciones, la situación también es compleja, debido al impacto que está teniendo la oferta china sobre el mercado estadounidense. No firmar un TLC dejaría a Colombia en el peor de los mundos. En este momento, China abastece el 16% de ese mercado, con exportaciones por US$11.314 millones. Colombia, entretanto, está en el puesto 27, con ventas por US$612 millones. Los confeccionistas colombianos saben que para competir con China no pueden estar en los segmentos de bajo precio, sino en los de valor agregado. Pero si se pierde el acceso privilegiado a Estados Unidos, la industria no tendrá muchas salidas.

Los productores de calzado, cuero y sus manufacturas también se verían afectados. De acuerdo con Luis Gustavo Flórez, presidente de Acicam, los aranceles del sector pueden llegar al 35 y 40%. China también es una fuerte amenaza, por lo que los exportadores nacionales están ubicándose en una gama de precios medios y altos, donde priman el diseño y la moda. La preferencia arancelaria es esencial para competir en ese país.

La pérdida de las preferencias Atpdea afectaría numerosos sectores. "Si no se firma el TLC, el sector de confitería perdería exportaciones importantes, que hoy llegan a unos US$30 millones. Se perdería una gran oportunidad de desarrollar ese mercado", explica César Caicedo, presidente de Colombina.

Martín Gustavo Ibarra, presidente de Araújo Ibarra & Asociados, defiende también las posibilidades de desarrollo de productos que hoy no tenemos. "Lo más importante es lo que haremos a futuro. Cada canadiense exporta US$8.000 a Estados Unidos, cada costarricense US$894 y cada colombiano apenas US$157", afirma. "Si no firmamos, perdemos US$1.000 en promedio por persona, que sería lo que podríamos incrementar nuestras exportaciones".

Entrar en un TLC con Estados Unidos tendrá costos. Sin embargo, mantener a Colombia al margen de la integración con Estados Unidos, mientras ese país firma acuerdos comerciales con otras naciones del mundo tendría costos muy superiores. Entendiendo esto, Colombia debe avanzar hacia una reforma de su base productiva para concentrarse en los productos con alto potencial de productividad, pero que no existen todavía y no tienen lobby poderoso que los defienda. Si el TLC no se complementa con una política de desarrollo que cubra todos los elementos de la competitividad, el potencial no se materializará. Pero si no se firma, esa posibilidad ni siquiera existirá y todos perderemos.
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