Los costos de la guerra

| 3/8/2002 12:00:00 AM

Los costos de la guerra

El conflicto interno llegó a un punto en el que pone en juego la viabilidad misma del país. La sociedad colombiana tiene que decidir si está dispuesta a hacer los sacrificios necesarios para salvarse.

El conflicto armado en Colombia lleva casi medio siglo, pero solo ahora, con el rompimiento del proceso de paz, la gran masa de población que vive en las ciudades va a empezar a entender qué implica estar en guerra. El fin de la zona de distensión ha llevado a los actores centrales del conflicto a preguntarse si la sociedad colombiana está preparada para asumir este reto, del cual depende su propia supervivencia. La respuesta, hoy, no es contundente. Los colombianos no han asumido aún el compromiso inequívoco de ganar la guerra.



Las encuestas más recientes muestran que el 68% de los colombianos cree que el Ejército puede ganar la guerra y el 80% está de acuerdo con la decisión del presidente Pastrana de terminar el proceso de paz. Al mismo tiempo el comandante de las Fuerzas Militares, general Fernando Tapias, afirma que el conflicto será largo y que le preocupa que la sociedad colombiana no tenga la fuerza y la preparación para enfrentar el terrorismo en una guerra que va a ser larga y en la cual "nadie puede ser espectador". Por su parte, el gobierno de Estados Unidos decidió frenar las propuestas de aumentar la intensidad del involucramiento de ese país en Colombia. Esto permitiría la utilización del equipo para combatir el narcotráfico en el combate a la guerrilla. Hay muchas razones para esta decisión de la administración Bush, incluyendo el deseo de no provocar un enfrentamiento con el Congreso. Sin embargo, la decisión revela una fuerte incertidumbre en Estados Unidos respecto al verdadero compromiso que tiene la sociedad colombiana para llegar a la solución de su propio problema de orden público interno. Como afirma Luis Alberto Moreno, embajador de Colombia en Washington, "antes de actuar, Estados Unidos tiene que ver el compromiso de los colombianos con la solución del conflicto. No puede ser que Colombia exija ayuda a cambio de nada. El país debe aumentar el gasto militar y todos por igual, ricos y pobres, tienen que ingresar a las filas del Ejército para combatir en la guerra".



La nueva fase de la guerra exige replantear el papel de la sociedad en el conflicto. El problema no es solo de los militares. La sociedad civil tiene que integrarse al manejo del problema. Desde la colaboración de la población con las Fuerzas Militares y de Policía en la recolección de inteligencia, hasta la participación de las empresas en un esfuerzo nacional de movilización, los civiles deben entrar un esfuerzo concertado por la recuperación del país. Se necesita también una verdadera política de Estado que centre el esfuerzo en lograr la solución del conflicto.



Pero, además, la guerra implica un esfuerzo económico de fondo. Colombia tiene que dar una discusión muy seria sobre cuáles van a ser los costos y cómo van a ser pagados; si la sociedad colombiana no tiene claridad a este respecto, su posición es totalmente vulnerable desde el comienzo. Después de una serie de discusiones con numerosos expertos en los diferentes campos relacionados con la defensa nacional, Dinero ha establecido que es necesario concentrar prioridades en cuatro áreas. Hemos estimado un orden de magnitudes para el esfuerzo financiero.



Para ganar la guerra, habrá que asumir gastos sustanciales en cuatro frentes. Primero, es necesario incrementar en forma drástica el gasto anual en defensa. Los expertos consultados por Dinero coinciden en que habría que llevarlo del 1,9% del PIB que representa actualmente, al menos hasta el 4,4% del PIB. Esto implica un incremento de $4,8 billones. Segundo, se debe articular un plan de choque en el aparato de administración de justicia, para tener la capacidad de procesar los numerosos delincuentes que serán capturados. La expansión de la capacidad carcelaria del país exige inversiones de al menos $650.000 millones, durante los próximos años. Tercero, en una economía estancada, con desempleo de 18% y donde se agudiza la guerra, es fundamental reforzar una red de protección social que defienda a la población más pobre de los peores efectos del conflicto. Habría que, al menos, ejecutar programas adicionales por un valor equivalente a la mitad de los contenidos en el Plan Colombia, lo que implicaría gastos por $1 billón. Cuarto, la guerra desatada por las Farc implica la destrucción de infraestructura vital, incluyendo torres eléctricas, carreteras y puentes, cuyo costo de reposición podría acercarse a los $46.000 millones al año. En total, el costo anual en estos frentes implica que habría que gastar $6,9 billones anuales durante los próximos años, para atender este esfuerzo y superar el desafío de la guerrilla.



El debate sobre el tamaño de estas inversiones será un tema vital en los próximos meses en Colombia. Esta suma deberá ser obtenida y administrada por los ministerios de Hacienda, Defensa y Justicia, que tienen la responsabilidad de mostrarle al país un plan serio que permita ganar la guerra. El país está dispuesto a apoyarlos, pero necesita que le presenten una estrategia y unas cuentas bien claras.



Al tiempo con la discusión financiera, se agudizará el debate sobre la eficiencia de las Fuerzas Militares y de Policía y la transparencia en el uso de los recursos que se les entregan. El ministro de Defensa, Gustavo Bell, está consciente de esto. "Estamos adelantando ejercicios de priorización y repriorización de la inversión", dice. Respecto a la claridad en el uso de los recursos, Bell afirma que "el Ministerio de Defensa ha solicitado el acompañamiento de la Contraloría en los procesos de adquisición de bienes y servicios". Por su parte, el ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, está "dispuesto a considerar una emergencia económica, si es necesario", para preparar la economía ante el esfuerzo de guerra manteniendo el equilibrio esencial de la economía.



Lo que nos ha costado el conflicto



La suma es alta, pero vale la pena recordar que es menor de lo que nos ha costado el conflicto y su magnitud se compara con lo que hemos gastado en años recientes en otros propósitos: la crisis financiera costó $9 billones; las deudas del sector eléctrico y minero, que incluyen el pago de las fiestas de Dragacol y TermoRío, han implicado gastos por más de $3 billones. La sociedad colombiana ha encontrado la fortaleza institucional para pagar estos gastos. Es difícil creer que no sería capaz de organizarse para resolver esta guerra en la que se juega su existencia.



El mayor costo de la guerra ha sido la pérdida de una economía que era estrella en América Latina. Un estudio reciente de Mauricio Cárdenas muestra cómo la pérdida de productividad y la caída en la tasa de crecimiento de la década anterior están relacionadas con el surgimiento de Colombia como un productor importante de drogas ilícitas y el consecuente aumento en la criminalidad y la violencia. Hoy, Colombia no solo tiene baja productividad, altos niveles de crimen, tráfico de drogas y grupos insurgentes, sino que además se ha convertido en uno de los países con mayores desigualdades sociales y concentración del ingreso. La viabilidad misma de la economía depende de superar el conflicto.



Lo que va a costar



Las Fuerzas Militares vienen en un proceso de fortalecimiento desde 1998 y hoy están mejor preparadas para combatir a la guerrilla. Esto no significa que hayan logrado la fortaleza necesaria para ganar la guerra.



El gasto militar como porcentaje del PIB (no incluye Policía) aumentó de 1,2% en 1993 a 1,9% en 2000, con un aumento de $1,8 billones a $3,3 billones. No obstante, cuando se comparan estas cifras con las de otros países, Colombia sale mal parada. En Ecuador y Chile, dos países sin conflicto armado, el gasto militar es equivalente a 2,4% y 2,1% del PIB, respectivamente. En Israel y Turquía, que tienen conflicto armado, estas cifras ascienden a 8,7% y 4,4%.



El programa de fortalecimiento tenía previsto aumentar el número de soldados regulares y profesionales en 38% entre 1998 y 2004, con un aumento de 141% en el número de profesionales. El costo de un soldado regular es de $6,2 millones anuales, mientras que el de un soldado profesional es de $17,2 millones.



Uno de los problemas de Colombia es la carencia de control sobre su territorio. Esto solo se resuelve incrementando el número de hombres en el Ejército. Expertos en defensa consideran que un país con el área de Colombia y la dispersión geográfica de su población necesita, por lo menos, 70.000 nuevos soldados profesionales. Esto implica un aumento del gasto de $1,2 billones, nada más en ese renglón. El problema va más allá de girar dinero, pues es indispensable formar los mandos para esta expansión del pie de fuerza, lo que toma tiempo. Pero todo comienza por establecer la clase de fuerza a la que se quiere llegar.



Las inversiones en equipo e inteligencia que se requieren son también de gran envergadura. Para tener una idea del costo que esto podría implicar, basta ver que de los US$98 millones que Estados Unidos ha propuesto destinar este año para protección de la infraestructura de sus inversiones en Colombia, unos US$60 millones se utilizarán en la compra de helicópteros para la vigilancia tan solo de Arauca. Las operaciones del Ejército tienen grandes costos. Por ejemplo, la operación Gato Negro, que la Fuerza de Despliegue Rápido, FUDRA, realizó en el Vichada en abril del año 2001, como resultado de la cual fue capturado el narcotraficante Fernandinho, involucró 3.555 hombres durante 70 días y costó $16.300 millones, dos terceras partes de los cuales correspondieron a municiones y aeronaves.



Si Colombia elevara su gasto militar al nivel de otros países con conflicto interno de proporciones similares, como Turquía (incluso olvidando el hecho de que las condiciones geográficas de Colombia son particularmente difíciles), este gasto se elevaría de 1,9% del PIB a 4,4%. Esto implica un aumento de $4,8 billones por encima de lo que se está invirtiendo actualmente. Es indispensable considerar, además, que para incrementar el gasto militar se deben reconfigurar las pensiones en este sector, pues el gasto en este renglón apunta a duplicarse de aquí al año 2010. No sería posible incrementar el esfuerzo bélico, si una proporción tan alta termina yéndose a pensiones.



De otra parte, no serviría fortalecer el Ejército sin avanzar en un plan de choque que permita al sistema de justicia atender la coyuntura histórica que enfrentamos. El gasto en justicia prácticamente se duplicó, al pasar de cerca de $1 billón en 1992 a $1,8 billones en 2000. Sin embargo, este incremento no ha servido para resolver la ineficiencia del sistema. Aunque las tasas de evacuación de procesos en la Fiscalía han mejorado, la verdad hoy es que de cada 100 procesos que inician investigación, solo 36 superan las etapas de investigación e instrucción. Los inventarios de procesos al final de cada año en el sistema judicial no disminuyen. Por su lado, las cárceles presentan niveles de hacinamiento superiores al 40%. Y las Fuerzas Militares y de Policía entregaron cerca de 9.100 guerrilleros y miembros de las autodefensas ilegales a la Fiscalía entre 1997 y 2001, pero no se sabe cuántos de ellos han sido procesados y condenados, y cuántos han salido de nuevo a la calle. De hecho, cuando las Farc han hablado de canje solo plantean que la justicia les devuelva un poco más de 400 hombres.



Para enfrentar la guerra, Colombia debe asumir nada menos que un plan de choque en la administración de justicia que permita manejar los procesos que vienen. Este problema no se resuelve solo con dinero, dada su enorme complejidad, pero definitivamente habrá que gastar en la construcción de cárceles. La construcción de una cárcel de máxima seguridad para 1.600 reclusos vale $30.000 millones y el funcionamiento durante 20 años exige recursos por cerca de $240.000 millones. Planeación Nacional ha estimado que actualizar la oferta de cupos en las cárceles con la demanda represada, para generar 24.000 cupos, exigiría una inversión de $360.000 millones en tres años, dedicados totalmente a construcción y reparación, sin contar los gastos de mantenimiento. El esfuerzo que debería hacerse en un plan de choque capaz de absorber las capturas de subversivos elevaría este gasto al menos a $500.000 millones, con gastos de mantenimiento para los próximos 10 años de $2 billones.



Por su parte, la red de protección social que será necesaria para amortiguar las consecuencias del conflicto sobre la sociedad civil está avanzada, pues se ha montado toda una infraestructura alrededor del Plan Colombia para este propósito. Lo que importa ahora es acelerar la ejecución (que ha sido pésima en este gobierno) y pensar en un aumento sustancial de su cobertura, al pasar de un proceso de negociación a otro de guerra abierta. Es urgente, además, poner en marcha un sistema realmente eficaz para atender las necesidades de los desplazados que está generando el conflicto. La financiación de la red de protección social, que hoy vale US$900 millones, debería elevarse al menos en un 50%, es decir, US$450 millones más, cerca de $1 billón.



Finalmente, los costos que trae la destrucción de la infraestructura son enormes. La reconstrucción de las 143 torres de energía y las 5 subestaciones voladas este año valdría US$8,7 millones. En los puentes dinamitados habrá que gastar US$2,1 millones. La infraestructura destruida en el año 2000, incluyendo los daños al oleoducto, tuvo un costo de US$19,3 millones (esto no incluye el costo ambiental ni el costo de oportunidad que la imposibilidad de exportar le causó a Ecopetrol, que fue de US$500 millones). Colombia deberá estar dispuesta a gastar, entonces, del orden de $46.000 millones al año por este concepto en esta etapa del conflicto.



El impacto ya empezó



La ruptura del proceso de paz y el secuestro de la candidata a la presidencia Ingrid Betancourt aumentaron la desconfianza de los inversionistas en el país, lo cual se vio de inmediato en la caída de los precios de los bonos y el aumento del riesgo país y los spreads. Aunque el gobierno haya prefinanciado buena parte de los recursos externos que necesita para el 2002, el aumento de los spreads lo obliga a posponer la consecución de los US$300 millones que aún faltan, o a conseguirlos en el mercado interno, elevando las tasas de interés. En la más reciente subasta de TES, las tasas aumentaron 173 puntos básicos en los títulos a 7 años.



¿De dónde podría salir la plata para financiar el esfuerzo de guerra? Hay cuatro opciones: más impuestos, desviación de otros gastos, ayuda externa y financiamiento. Habrá que recurrir a una combinación de todas ellas.



La opción más probable es la financiación con impuestos, pero tiene límites. Si el mayor gasto se reparte en toda la población, el costo per cápita es de $160.000 por año. Pero la carga recae realmente sobre quienes contribuyen, es decir, sobre el 13% de la población. En este caso, el costo por contribuyente por año sería de $1.230.000.



La ayuda externa es bienvenida, no solo porque ayudaría a aliviar la carga, sino porque agilizaría las inversiones, especialmente en equipo. Antes de que se rompiera el proceso de paz, Estados Unidos ya había contemplado incluir en el presupuesto del 2003 recursos adicionales para Colombia por US$550 millones. El retroceso en el Congreso de ese país es grave para nuestro país, pero si la sociedad colombiana demuestra que su compromiso de resolver el conflicto es inquebrantable, sin duda sería posible obtener ayuda externa.



La desviación de otros gastos es una solución de muy corto plazo y debería utilizarse únicamente en este año para evitar que se sigan descuadrando las cifras fiscales. Por último, el financiamiento es la opción más peligrosa de todas, dados los indicadores de deuda pública y el perfil de la misma. Seguramente habrá que recurrir a préstamos, pero su uso debe ser limitado.



Hora de decisiones



Los colombianos debemos decidir si queremos o no acabar definitivamente con un conflicto que pasó de combates marginales a convertirse en una guerra frontal contra el establecimiento.



Financiar este esfuerzo de guerra es el reto supremo que enfrenta la sociedad colombiana. No es fácil para nadie aclarar en forma detallada cómo se hará esto. Lo que no puede ocurrir es que el país se quede corto frente a la circunstancia que enfrenta. No solamente Colombia ha logrado asumir costos de magnitud similar por otras causas en años recientes, sino que la coyuntura es, dentro de la desgracia, favorable. Tenemos poco para perder y mucho para ganar. Hace cinco años que el crecimiento de la economía es prácticamente nulo. La inversión está en el punto más bajo de la historia. La inversión privada como porcentaje del PIB en el 2001 fue del 6%, en tanto que la inversión bruta llegó al 10%, muy por debajo de los estándares internacionales. En el ranking mundial de competitividad, en el tema de inversión, Colombia figura en el puesto 75 de una muestra de 75 países.



En suma, inversión nueva no está llegando, y la que hay permanecerá si el gobierno de Colombia (el actual y el que viene) logra convencer al país de que hemos iniciado el camino hacia la salida. Como dice Henning von Kuss, presidente de Bayer en Colombia, "no podemos dejar de atender 40 millones de colombianos, solo porque unos cuantos quieren acabar con el país... lo que se está generando ahora es pánico y nuestra empresa no va a entrar en pánico". Y añade: "No sería una buena estrategia salir del país, porque el mercado es fiel a las empresas que se quedan". Por su parte, Steven Puig, presidente del Citibank, afirma: "Nuestro negocio bancario depende de la salud y de la perspectiva que tienen nuestros clientes en cuanto al futuro. La percepción de la mayoría es que ya convivían con los estragos del conflicto mucho antes de la terminación formal del diálogo. Así como nosotros, la mayoría está continuando con sus planes, y la demanda de crédito sigue ascendente. No obstante, estamos viviendo un momento puntual de incertidumbre. Es lógico preguntarse hasta qué punto se intensificará o cambiará de naturaleza el conflicto. Pensamos que en poco tiempo el panorama en este sentido quedará claro".



El gobierno debe convocar la solidaridad de todos los estamentos de la sociedad en esta fase del conflicto. No puede haber otra prioridad más alta que recuperar el control del territorio y devolver a la Nación a la normalidad. Los colombianos, como muestran las encuestas, están más dispuestos que nunca a apoyar a su gobierno para que tome la iniciativa militar para restaurar el orden público y el control territorial, si bien el escenario del retorno a la mesa de diálogo a la vuelta de un tiempo tiene una alta probabilidad. El gobierno y los militares tienen que estar conscientes del mandato histórico que están recibiendo. El país está dispuesto a aportar más recursos, pero exigirá información transparente y resultados en las operaciones. Las Fuerzas Militares y de Policía tendrán que manejar un difícil equilibrio para, sin revelar información que comprometa el éxito de las operaciones, demostrarle al país que están cumpliendo con efectividad la tarea que les ha sido confiada. Lo que está en juego, sencillamente, es la vigencia de Colombia como país.



Las cifras

$4,8 billones

Gasto militar



$650.000 millones

Prisiones



$1 billón

Red de protección social



$46.000 millones

Reposición de infraestructura



$6,9 billones

Total anual
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