| 11/17/1998 12:00:00 AM

Locura tributaria

Con un proyecto antiempresarial planteado en mal momento, el país está a punto de perder una oportunidad de oro para enderezar la economía.

El gobierno de Pastrana heredó una economía en estado calamitoso. Casi al tiempo con su llegada al poder, el país avanzó hacia una etapa crítica en el deterioro de las empresas, del sector financiero y del mercado de trabajo. Tantos problemas al tiempo hacían particularmente difícil cumplir la tarea indispensable para enderezar la economía: corregir el enorme desbalance de las finanzas públicas.

El gobierno se propuso enfrentar el explosivo déficit fiscal con un recorte del presupuesto de 1998, un ajuste del proyecto presupuesto para 1999 y la presentación de una reforma tributaria al Congreso. Se anunció una reforma constitucional para flexibilizar las transferencias territoriales, una nueva ley de tributos territoriales y un nuevo estatuto orgánico del presupuesto, pero estas iniciativas, aunque fueron presentadas al Congreso, no han sido estudiadas todavía.

Lamentablemente, la coherencia de la estrategia se ha ido perdiendo a medida que la discusión avanza en el Congreso. El inflado proyecto de presupuesto de 1999 que había dejado la administración Samper fue aprobado casi sin modificaciones. Sólo después de cumplir este paso fue posible que el Congreso se concentrara en el estudio de la reforma tributaria.

Sin embargo, como resultado del forcejeo entre el gobierno y el Congreso, un proyecto que buscaba conciliar la modernización del recaudo con la obtención de recursos para la paz se ha convertido en un engendro, que dejaría una estructura tributaria distorsionada y altamente perjudicial para la inversión y el crecimiento.

Expertos en lobby y parlamentarios han deformado la filosofía inicial de simplificar y extender el IVA. Con argumentos falaces sobre equidad, se ha buscado aumentar los tributos sobre las empresas y reducir aquéllos sobre el consumo. Han abundado los bandazos en todas las direcciones, dejando la impresión de que el gobierno olvidó su norte y ya sólo se interesa en conseguir la plata. Se propuso revivir el impuesto al patrimonio. Se recortaron los incentivos al ahorro en pensiones. Se propuso aumentar exorbitantemente el impuesto a los ejecutivos. Se propuso generar un nuevo impuesto para los grupos empresariales. Paralelamente, iniciativas del gobierno y de los parlamentarios han buscado reducir la universalidad del IVA, sacando productos de la canasta familiar y otros privilegiados.

El balance es desalentador
Muchos respiran aliviados porque desde la segunda semana de noviembre hay, por fin, un proyecto de reforma que cuenta con el apoyo de todos los ponentes para primer debate en las comisiones conjuntas del Congreso. Pero el resultado de la negociación es totalmente insatisfactorio. La reforma es un retroceso grave en nuestro sistema tributario, pues nos aleja aún más de un sistema simple y universal. Lo peor es que desperdicia una oportunidad inigualable para generar incentivos a la inversión y la generación de empleo y deja enquistado un espíritu antiempresarial en las finanzas públicas.

Todo indica que el proyecto no sólo será irrelevante, sino también muy costoso. Es irrelevante porque tiene pocas porbabilidades de generar aumentos significativos en los recaudos en el plazo requerido. Mientras el proyecto inicial del gobierno preveía mayores recaudos del IVA por $1,3 billones, los boquetes introducidos en la negociación redujeron esa expectativa a $1 billón.

Por otro lado, la recesión de 1999 traerá menores recaudos que compensarán las expectativas de mejor gestión de la DIAN. Así, los recaudos tributarios en 1999 aumentarán medio punto del PIB, menos de lo que espera el gobierno. Otras medidas sólo tendrán impacto a partir del año 2000.

Lo más llamativo es que la reforma tiene un clarísimo sesgo antiempresarial. No se ofrecen incentivos nuevos a la inversión ni se ven los estímulos prometidos en la campaña presidencial para quienes generaran empleo. No sólo se mantienen las tasas de impuesto a la renta más altas del continente, sino que se pretende, con subterfugios legales, aumentarlas entre 2 y 5 puntos adicionales, dependiendo del esquema que se adopte. Se plantean impuestos temporales que, como saben los empresarios por dura experiencia, en Colombia casi inmediatamente se vuelven permanentes.

Se encarecen los bienes de capital al eliminar la posibilidad de descontar del impuesto de renta el IVA ya pagado sobre esos bienes. Israel Fainboim, investigador de Fedesarrollo, ha estimado que el aumento efectivo del 16% sobre los precios de estos bienes reduciría la inversión privada en unos US$500 millones anuales. Finalmente, se desperdicia la oportunidad para generar estímulos a la capitalización que haría falta para que bancos y empresas superen la difícil situación financiera sin necesidad de rescates con recursos públicos.

El proyecto se mete además en un terreno extraordinariamente delicado con el "bono de paz". Ahora que el país está pensando en la paz más seriamente que nunca, no puede utilizarse esta bandera con un propósito fiscalista. No hay aún iniciativas nuevas de gasto para las zonas de orden público. Ni un esquema institucional de concertación y ejecución de proyectos que vaya más allá de la tradicional burocracia de Presidencia. El proyecto reproduce el modelo PNR, cuyo agotamiento ya nadie discute. Para rematar, los nuevos fondos no fluirían en el largo proceso que va a tomar la paz.

El proyecto va en contravía de las tendencias del mundo moderno. Justo cuando América Latina reduce el tamaño del Estado y mejora los estímulos al ahorro y la inversión privadas, Colombia toma el camino opuesto. Mientras los gastos corrientes del gobierno central en el resto del continente han disminuido en la última década, en Colombia no han hecho más que aumentar.

¡Tenemos el mayor sector público consolidado de América Latina! Para financiarlo, pagamos las tasas de impuesto a la renta más altas del continente que, además, también aumentan mientras en otras partes caen. Para cubrir el desfinanciamiento nos apoyamos en un IVA que, según el Banco Interamericano de Desarrollo, tiene más huecos y evasión que ningún otro en el continente. Lo más grave es que, en lugar de avanzar hacia un sistema más coherente, en el debate hemos terminado con una mayor dispersión de tarifas de IVA.

Es sorprendente el consenso entre el gobierno, el Congreso y algunos gremios alrededor de un proyecto tan mediocre. El gobierno se olvidó de sus aspiraciones y ahora sólo piensa en conseguir recursos a cualquier costo. Las empresas y sus expertos en lobby se apegaron al viejo mecanismo de servirse de los privilegios del Estado. Muchos congresistas, malacostumbrados a los festines de los últimos cuatro años, perdieron la perspectiva de la defensa del interés público. Otros, imbuidos por lo que en el nuevo Congreso se llama la doctrina Petrista se han engolosinado con el simple y peligroso populismo. Porque se ha logrado un consenso facilista alrededor de un proyecto menor, el país se verá abocado antes de dos años a una nueva reforma tributaria. El gobierno Pastrana parece forzado, o resignado, a no marcar diferencia frente a sus antecesores en esta materia.

La reforma es otra

Todavía es tiempo de enderezar el curso. En las próximas semanas los empresarios y los congresistas responsables deberían concentrar su atención en sacar adelante una reforma tributaria que resista los cuatro años de gobierno y de veras estimule la inversión, el crecimiento y el empleo.

Colombia fue precursora de los arreglos tributarios modernos en países en desarrollo. Debe recuperar su liderazgo. Los sistemas tributarios tienen que ser simples, neutros y horizontales. Mientras menos discriminación haya entre contribuyentes y tipos de bienes, menor será la distorsión sobre la economía, menor la corrupción y mayores los recaudos. Mientras menos se grave al comercio exterior, la inversión y la creación de empleo, mayores serán los beneficios para el conjunto de la economía. Mientras más se grave el consumo y se estimule la actividad empresarial, mayores serán el ahorro y el crecimiento económico.

En el largo plazo, lo ideal sería adoptar gradualmente un esquema de impuestos totalmente basados en el consumo, que modernice nuestro incipiente IVA y lo complemente con un impuesto de renta que excluya el ahorro y la inversión del ingreso gravable.

Colombia se beneficiaría de un proyecto de ley que tenga apenas ocho artículos:

1. Todos los bienes y servicios gozarán de una tarifa única de impuesto de valor agregado del 10%.

2. Todas las empresas, públicas y privadas, contarán con un impuesto único a la renta del 30%.

3. Todas las personas naturales tributarán con un impuesto único de renta del 20%.

4. Las ganancias que las empresas reinviertan y los ingresos que las personas inviertan en papeles financieros a más de 5 años serán exentos de impuestos.

5. Todas las importaciones contarán con un arancel único de 10% (la iniciativa se llevaría para su adopción en la comunidad andina).

6. Se eliminan los tributos a la contratación de trabajadores.

7. Se conceden plenas facultades al gobierno para desarrollar un estatuto general para facilitar el recaudo y el control de la evasión.

8. Las normas tributarias tendrán garantía de estabilidad durante los cuatro años posteriores a su expedición.

Una reforma tributaria como ésta tendría efectos neutros sobre los recaudos en el corto plazo, pero los aumentaría notablemente en el mediano y largo plazo porque estimularía el crecimiento. Las finanzas públicas y privadas serían más sanas. La inversión, el ahorro y el empleo alcanzarían un ritmo de expansión sostenido.

El gobierno debería precisar el alcance del Fondo para la Paz. Si el gobierno ha tomado la decisión política de sacar adelante este Fondo, debe darle un presupuesto y un manejo autónomos. Los gastos sobre el Fondo deben condicionarse a avances efectivos del proceso de paz y sus ingresos deben ser tan duraderos como el mismo proceso. Una sobretasa al impuesto de la gasolina podría generar recursos suficientes. Además, el Fondo no sólo debería contabilizar recursos para inversión pública sino para la inversión y el empleo privado, mediante la eliminación de los impuestos sobre el ahorro y sobre la nómina. Esta disminución de ingresos del fisco debería contabilizarse como un gasto en el fondo para la paz.

En este esquema, el gobierno no debería requerir otros nuevos recursos para alimentar el presupuesto. Podrá requerirlos, en cambio, para financiar los gastos que implicaría la recuperación del sector financiero y sus deudores. Por ello, el proyecto tributario debería prever un impuesto contingente a estos eventos, que podría cobrarse hasta por cuatro años. Un impuesto a las transacciones financieras del orden de 0,5% podría generar rápidamente recursos superiores a un punto anual del PIB, suficientes para enfrentar las intervenciones que se podrían necesitar.

En 1999 el peso del ajuste fiscal debería correr, entonces, por cuenta del recorte del gasto. Acudiendo al artículo 347 de la Constitución, en las próximas semanas el gobierno debería hacer un recorte del nuevo presupuesto por $2 billones. La reducción de un punto del PIB en inversión y otro punto en gastos de funcionamiento permitiría resolver el desajuste de corto plazo y generaría las condiciones para un funcionamiento normal de los mercados financiero y cambiario.

Todo termina en el Congreso

El proyecto fiscal que acaba de ser acordado no le sirve al país. El Congreso tiene la responsabilidad de corregirlo.

Sería ideal que el Congreso aprobara una ley marco para que, con las directrices generales discutidas atrás, el gobierno fuera responsable de su desarrollo. No obstante, la Constitución ordena que el detalle de los impuestos sea definido por el Congreso. Por otro lado, no hay "circunstancias sobrevinientes", para declarar una emergencia económica (a menos que se desatara una crisis financiera), dada la relativa normalización de la situación financiera internacional y el éxito del gobierno en lograr el apoyo de las entidades multilaterales.

Por esto, el país no tiene alternativa al funcionamiento de un Congreso responsable, liderado por un gobierno audaz y consistente. El gobierno tiene que presentar antes del fin de esta legislatura las tres iniciativas fiscales sobre la descentralización, la seguridad social y las universidades que anunció ya.

Los proyectos prioritarios deben ser el estatuto orgánico del presupuesto y la reforma de la administración pública, que brindan instrumentos para el reordenamiento del gasto y la recuperación de la flexibilidad y orden presupuestal. Los proyectos importantes son los asociados con la descentralización de recursos y competencias y los tributos del orden territorial. Los proyectos audaces son los de reforma de la seguridad social y las universidades.

Para salir de este estado calamitoso, el gobierno debe buscar decisiones sobre este paquete fiscal en la forma más integral y rápida posible. En lugar de repetir los errores del gobierno anterior, tiene que abrir sus opciones. No hay razón para obligarse a sacar una reforma a cualquier costo en los próximos días. Es posible citar a sesiones extras al Congreso, si para el primer trimestre del 99 el país lograra construir consensos sobre la integralidad del paquete fiscal, con una reforma tributaria verdadera, asociada a reformas estructurales en el gasto, la crisis económica habría tocado fondo y el país estaría preparado para una recuperación sostenible, con sólidos fundamentos para poner en marcha sobre bases firmes el proceso de paz.
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