La recta final

| 8/3/2001 12:00:00 AM

La recta final

Al cumplir 3 años de gobierno, Andrés Pastrana tiene logros para mostrar en el campo económico. Sin embargo, ellos serán insuficientes para salvar su gestión, si no completa las reformas estructurales.

La rutina en Colombia, cuando un gobierno inicia su cuarto año, es pensar que tiene el sol a la espalda y que aquello que no hizo, ya no lo va a hacer. Este no es el caso del gobierno de Andrés Pastrana, que arrancó enredado por una crisis económica nacional e internacional en cuyo manejo se fueron, en la práctica, los dos primeros años del mandato. Los efectos más perversos de la crisis están, por ahora, bajo control, pero la economía quedó anémica, con un crecimiento que apenas supera el aumento anual de la población. El manejo económico ha mejorado sustancialmente en el último año, pero hay una lista de tareas vitales que todavía están por culminar. En este momento es muy difícil anticipar cuál va a ser la evaluación de la historia sobre la administración Pastrana en materia económica. Si las cosas se quedan como están, el juicio seguramente dirá que fue un gobierno que solo logró aplazar la catástrofe por unos años. En cambio, si logra cerrar la agenda de tareas que él mismo se ha planteado, Pastrana podría ser visto en el futuro como un Presidente que dejó cimientos sólidos que permitieron sortear las circunstancias extraordinariamente difíciles que enfrentaba Colombia al iniciarse el siglo XXI.

Ese es el tamaño de la cuestión. Por cuenta de la caída que ocurrirá en la producción de petróleo, el déficit de las pensiones y la volatilidad de la economía internacional, Colombia enfrenta un panorama económico frágil para el próximo lustro. En el frente social, el crecimiento del desempleo, la crisis cafetera y el sufrimiento de la población causado por el conflicto armado están deteriorando la situación social en unas proporciones que no tienen precedentes. La suma de estos dos efectos podría generar efectos devastadores. Es indispensable cerrar las venas rotas en las finanzas públicas que multiplican en forma exponencial la vulnerabilidad, fortalecer los frentes de generación de ingresos y dar prioridad a la red de protección social que permitirá a los ciudadanos más perjudicados sobrellevar los peores efectos de la crisis.



Un reto para 365 días



¿Podrá lograrlo Andrés Pastrana? Es muy difícil predecirlo. Para alcanzar el resultado, va a necesitar una voluntad monumental, pero es difícil ver dónde están las convicciones de Pastrana sobre algunos de los temas más críticos en este momento. Como lo dijo en su discurso del 20 de julio ante el Congreso, la visión del Estado que tiene el Presidente se ubica en el centro y su gran preocupación es alejarse tanto del populismo estatista como de la "tecnocracia lunática". Esa visión no es buena ni mala en sí misma; es la que los colombianos escogieron en las elecciones del 98. El problema del centrismo es que, al definirse a partir de los extremos en los que no va a caer, exige un trabajo permanente del líder para que se entienda lo que sí le interesa lograr. No solamente es necesario que explique los objetivos en forma elocuente y clara, sino que es indispensable una coherencia en los hechos que les permita a todos entender cómo funciona el modelo que él lleva en la cabeza, a medida que se construye.



Bajo este criterio, este gobierno es sorprendente. Por el consejo de ministros han pasado personas de grandes capacidades. Contrario a la tradición colombiana, para la cual la única aspiración es ser ex ministros, han sido personas a quienes no les gusta pasar agachadas y quieren imprimir su huella en los acontecimientos. Sin embargo, con frecuencia sus visiones y ejecutorias en el gobierno han seguido orientaciones totalmente divergentes. Esto ha ocurrido a lo largo del tiempo: es difícil imaginar orientaciones más diferentes que las de Juan Camilo Restrepo y Juan Manuel Santos en el Ministerio de Hacienda, o Luis Carlos Valenzuela y Ramiro Valencia en el Ministerio de Minas y Energía (mientras Restrepo frenó el ajuste, Santos lo aceleró; mientras Valenzuela dio grandes peleas por defender un sistema de precios de energía alineado con el mercado, Valencia está echando para atrás el proceso). Pero también ocurre al mismo tiempo, como se ve en la distancia que separa al ministro Santos de su colega de Trabajo, Angelino Garzón, un abismo que somete a la incertidumbre todo un rosario de temas vitales que van desde las pensiones hasta la capitalización de las empresas públicas. Estas divergencias, por supuesto, son expresión de la democracia. Pero el Presidente Pastrana no asume la tarea de dirimir el conflicto y aclarar en qué consiste exactamente la visión del centro. Entre tanto, el tiempo pasa.



El misterio de dónde se encuentra la voluntad del Presidente no solo es ideológico, sino también empírico. Incluso en temas en los cuales las decisiones son explícitas, las cosas no ocurren. A estas alturas, la Red de Apoyo Social debería ser una de las ejecutorias más brillantes de este gobierno, que la diseñó y consiguió la plata para financiarla. Sin embargo, aunque hay US$700 millones disponibles para este propósito (suministrados por el Banco Mundial, el BID y la CAF), la red no arranca, pues se ha enredado en tramitomanía. En el primer año del gobierno, la lentitud para asimilar la situación y tomar las decisiones más difíciles también permitió que las crisis económica y bancaria avanzaran más allá de lo que era inevitable. Hay un problema en la velocidad de acción que puede tener un peso muy grande en los resultados finales.



Todo esto no significa que el gobierno no haya tenido logros importantes en estos 3 años en materia económica. Por el contrario, son muchos. La crisis bancaria fue contenida, los mayores riesgos fueron evitados y los indicadores del sistema vienen en progreso, con excepción de la banca hipotecaria (si bien el manejo tomó un tinte político indeseable cuando el equipo económico anterior se empeñó en presentar a los banqueros como enemigos del público). Se obtuvo un acuerdo con el FMI, que se ha venido cumpliendo. La reforma tributaria y la reforma a las transferencias, aunque tienen problemas de fondo, son avances que, de no haberse obtenido, habrían precipitado al país en una crisis. El canje de deuda de este año y el trabajo de prefinanciación de obligaciones del Estado demostraron una gran habilidad y audacia de parte del ministro Santos y el equipo del Ministerio de Hacienda, que aportan tranquilidad financiera a este país en una época de transición que será difícil. El déficit fiscal bajó de 5,4% del PIB en 1999 a 3,4% en el 2000 (aunque esto se debió fundamentalmente a la tributación del petróleo y al incremento general en los impuestos, pues el gasto del gobierno central como proporción del PIB aumentó de 14,9% a 15,4%). El desarrollo del sistema de entidades de comercio exterior ha sido extraordinario. La firma de 48 contratos de exploración de petróleo tiene una enorme repercusión sobre el largo plazo, si bien la ley de regalías cayó por vicios de forma y esto vuelve a generar incertidumbre sobre las perspectivas. La reactivación de la agricultura es un logro muy importante, en el cual nadie habría creído hace apenas 2 años. La expansión de la vivienda de interés social y la propia Red de Apoyo Social (a pesar de la lenta ejecución) son grandes aportes en el frente social. El Departamento Nacional de Planeación ha desarrollado un sistema de medición de resultados de gestión por medio de indicadores con un enorme potencial para incrementar la eficiencia del aparato estatal hacia el futuro. Y en materia de educación, el gobierno ha tardado en tomar la iniciativa, pero se está moviendo en la dirección correcta y está tomando iniciativas en áreas vitales y altamente controversiales, como la medición de la calidad de los establecimientos educativos y los docentes.



Pero lo alcanzado en 3 años no será suficiente, si no se cierra la tarea. El gobierno perdió demasiado tiempo al comienzo y ahora las cargas de profundidad que la economía tiene enfrente en los próximos 12 meses podrían tener consecuencias devastadoras.



Los líos que esperan



El entorno de los próximos 12 meses es frágil, por muchas razones. En el frente internacional, la recuperación de la economía de Estados Unidos sigue sin producirse y la situación en Europa se sigue deteriorando. En América Latina, la suspensión de pagos de la deuda de Argentina es un evento de alta probabilidad. La tarea inmediata es blindar a la economía colombiana frente a este entorno internacional. El cumplimiento de las obligaciones asumidas por el país en su compromiso con el Fondo Monetario Internacional es de la mayor importancia. Este criterio se ha convertido en la vara con la cual nos miden los mercados financieros internacionales. Pero además, el Fondo tiene razón: el ajuste fiscal es indispensable. Son varios los frentes que exigen acción decidida.



La reforma pensional es esencial. El valor presente del déficit de la seguridad social equivale aproximadamente al 200% del PIB, bajo supuestos optimistas. Si no se toma la iniciativa este año, una reforma efectiva podría tardar otros 2 ó 3 años, lo cual generaría una situación explosiva. En este campo se suman la contradicción ideológica y la falta de operatividad del gobierno. Las señales que envían los ministros de Hacienda y Trabajo son contradictorias e inclinan las expectativas hacia el resultado más indeseable. Por otro lado, la comisión que se anunció en mayo para estudiar el problema ni siquiera ha sido conformada. Y además, existe un proyecto de ley aprobado en la Comisión VII del Senado que implica, en la práctica, el desmonte de los fondos de pensiones privados. En medio del vacío de iniciativa del gobierno, este proyecto de ley podría avanzar y generar un daño incalculable.



La crisis cafetera podría llevar al desempleo a más de 200.000 personas (ver Dinero 137). Es indispensable examinar a fondo las instituciones cafeteras y tomar las decisiones necesarias para manejar una crisis que tiene carácter estructural. El potencial de aumento en su costo por cuenta de la inacción es gigantesco. En un año electoral, el tema es absolutamente explosivo.



La reforma a las transferencias culminó, pero es la reforma a la Ley 60, que define el gasto en salud y educación, la que determinará la capacidad real para racionalizar el gasto en las regiones. Para cumplir las metas, los aumentos salariales a los maestros el año entrante deberán ser bajos. Este es todo un reto de manejo. La reforma tributaria territorial también es esencial para cumplir los compromisos internacionales.



El sistema de manejo de los servicios públicos desarrollado en las leyes 142 y 143 está amenazado. Avanza rápidamente la idea de que es posible congelar tarifas a voluntad y olvidarse del impacto que esa decisión tiene sobre la capacidad de atraer inversión al sistema y mantener su crecimiento. Incluso hay un proyecto que les da poder de veto a los ministros en las Comisiones de Regulación, cuya independencia es el pilar del sistema.



El panorama petrolero ha quedado de nuevo amenazado ante la caída de la ley de regalías, por vicios de forma. Si bien la Corte dio un plazo de un año, manteniendo sus efectos mientras se aprueba una nueva ley, se trata de un factor de incertidumbre que afectará el cierre de contratos nuevos. El gobierno deberá dar prioridad a este tema.



A pesar del crecimiento de la vivienda de interés social, la industria de la construcción sigue esencialmente paralizada. En 1996, la vivienda generaba 767.000 empleos, mientras que hoy solo genera 674.000. Es cierto que las decisiones de la Corte Constitucional tienen gran responsabilidad en este tema, pero la lentitud del gobierno en dar vida a los elementos indispensables para la reactivación también tiene una gran parte de la culpa.



La reducción del gasto es indispensable para frenar el crecimiento de la deuda pública, que ha llegado a extremos. Hoy, representa más del 60% del PIB y su servicio absorbe el 37% del presupuesto nacional. Aunque el presidente Pastrana afirmó en su discurso del 20 de julio que la altísima tenencia de títulos de deuda pública en los portafolios del sector privado es una señal de confianza en Colombia y "uno de los principales logros de mi gobierno", el extraordinario crecimiento de esta deuda es uno de los puntos más frágiles en la economía. Los inversionistas privados tienen estos títulos porque el gobierno, acosado por la necesidad, ofrece intereses altos, y porque no hay alternativas de inversión.



En síntesis, un panorama internacional gris y una economía estructuralmente desajustada obligan a reducir el gasto público, mientras un panorama social oscuro exige aplicar todos los instrumentos al alcance para detener la vertiginosa caída en las condiciones de vida de la población. ¿Logrará Pastrana completar estas tareas indispensables en el tiempo que le queda? Lo sabremos en los próximos 6 meses. Todo depende de la energía que el despacho presidencial imprima a la ejecución.



Hay dos riesgos grandes. Por un lado, Pastrana podría caer en la tentación de pensar que ya se hizo suficiente en economía y que ahora su prioridad es lograr un acuerdo concreto de paz en el tiempo que le queda. Si este fuera el mensaje, los mercados lo entenderían a mediados de este semestre y el panorama se haría muy oscuro, muy rápidamente, para el país. Por otro lado, si el ministro Santos abandona el cargo, sería muy grave que Hacienda perdiera iniciativa. Pastrana tendría que nombrar un ministro de gran prestigio e influencia, tanto sobre el Congreso como sobre la tecnocracia. Y muy pocos nombres llenan los requisitos.



La mayor esperanza, paradójicamente, está en dos características básicas de la personalidad de Andrés Pastrana: su talante internacionalista y su vocación para escoger la vía más audaz en las situaciones más difíciles. La primera condición lleva a que sea muy difícil para él entregar el mando el 7 de agosto del 2002 a las puertas de una crisis cambiaria y en incumplimiento frente al FMI.



En cuanto a la segunda, hace falta que el Presidente vea las cosas desde una nueva perspectiva: la diferencia que le queda por hacer está en dar solidez a la economía. En un continente donde tantos presidentes que fueron héroes han quedado desacreditados con el tiempo (Salinas, Menem, Fujimori), el gobierno Pastrana se convertiría en todo un caso de estudio mundial, si dejara a Colombia encaminada en una senda de crecimiento económico capaz de resistir las extraordinarias circunstancias negativas que enfrenta. Una visión como esta podría llevar a Pastrana a una decisión audaz, en la que se la juegue toda por consolidar la reforma pensional, empujar los cambios en las finanzas territoriales y asegurar la estructura económica del país. Esa iniciativa sería la que traería los mayores dividendos para Colombia.



Los cinco candidatos a la Presidencia de la República explican qué harán para reactivar la economía, si salen elegidos.



Dinero presenta sus propuestas para que usted compare.



1. La economía colombiana enfrentará una situación muy frágil en los próximos 3 años, dada la debilidad de la demanda interna y externa. ¿Cuáles son sus propuestas para reactivar el crecimiento económico?

2. La caída prevista (e inevitable) de los ingresos del petróleo crea un escenario cambiario y fiscal muy difícil a partir del año entrante. Aunque tuviéramos suerte en encontrar nuevos pozos, no producirían ingresos de divisas durante el período 2002-2004. La capacidad de endeudamiento del país está prácticamente copada. ¿Cómo piensa enfrentar la situación?



3. Esta crisis ha tenido un impacto social enorme y cada vez son más los colombianos que se quedan sin empleo, educación y los servicios básicos que permiten llevar una vida digna. ¿Cuál es su propuesta para resolver la situación de la población que queda expuesta a los efectos más duros de la crisis?



4. ¿Cuál es su propuesta para resolver la bomba pensional? ¿Su gobierno introducirá una reforma laboral?
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