| 5/15/2009 12:00:00 AM

La polémica de El Dorado

La concesión del aeropuerto El Dorado se enreda. El nuevo episodio corre por cuenta de la procuraduría, y de la posibilidad de que el 30 de julio se eche para atrás la opción de demoler la terminal de pasajeros.

Los conflictos entre la Aerocivil y el concesionario Opaín, respecto a la expansión del aeropuerto El Dorado de Bogotá, están llegando a un nivel de complejidad tal, que no solo podría implicar riesgos para la terminación de las obras en el plazo acordado, sino que podría llevar a que el próximo 30 de julio se decida suspender el estudio de la demolición y reemplazo de la terminal de pasajeros, y se obligue al concesionario a regresar a las obras estipuladas inicialmente en el contrato.

En el último mes, la Aerocivil y Opaín han estado en una olla a presión, porque no se habían alcanzado a finalizar los estudios que permitirían decidir si se puede cambiar el diseño de la terminal 1 (de pasajeros), y el 12 de mayo era necesario prorrogar el memorando de entendimiento para concluir los estudios y tomar la decisión. En esta coyuntura, el pasado 2 de abril, la Procuraduría le envió a la Aerocivil un control de advertencia, en el cual señala que el término que tenían las partes para explorar este cambio expiró, y que es inconveniente seguir avanzando en ese tema. De hacerlo, afirma, se incurriría en implicaciones de orden disciplinario, penal y fiscal.

Este pronunciamiento puso al director de la Aerocivil, Fernando Sanclemente, en una difícil posición. Por un lado, había una gran presión para que se prorrogara el memorando de entendimiento pero, por otro, de firmarlo, él sería el que tendría que responder penal y patrimonialmente ante la Procuraduría. Al final, se llegó a una decisión intermedia. El memorando se prorrogó por tres meses más, pero quedó claro que, si el 30 de julio la Procuraduría no ha respondido a los contra-argumentos de la Aerocivil, no los ha aceptado o se pronuncia parcialmente, el concesionario deberá ajustarse a realizar las obras previstas en las especificaciones técnicas de modernización y expansión de la operación de transporte que están en el contrato. "Que quede muy claro que tengo total respeto por el fallo de la Procuraduría, así no comparta su postura", afirma Sanclemente.

Y, en todo caso, si la Procuraduría absuelve sus dudas y se mantiene la prórroga de tres meses, Sanclemente advierte que este será el último plazo. "De no agotarse las actividades plasmadas en el memorando, en el término adicional fijado, se entenderá como fallido el procedimiento establecido y se continuará ejecutando el contrato en los términos en que se encuentra suscrito".

Lo que está sucediendo en torno a El Dorado es una muestra más de los problemas que se presentan en la estructuración de las licitaciones de infraestructura en el país, que permiten que un agente privado gane una licitación en unas condiciones de competencia, pero luego, cuando el contrato ya ha sido adjudicado, se modifiquen y se alejen del original, con los problemas legales que esto genera. En el caso de Opaín, después de llegar a un acuerdo para estudiar el cambio en las obras previstas en el contrato, y luego de más de un año de negociaciones, este proceso se podría caer por la advertencia de la Procuraduría. A eso se suma que, con esta debilidad en los contratos, la competencia entre oferentes pierde significado y transparencia, pues los cambios terminan por favorecer a los concesionarios y desfavorecer a quienes compitieron con ellos en el momento inicial y terminan perjudicando al país.

Esta historia es común en las concesiones. Pero dada la alta visibilidad de El Dorado, que afecta el corazón de la actividad económica en la capital del país, el cambio en las condiciones se ha convertido en toda una "papa caliente" en términos políticos.

Se calienta el lío

El concepto de la Procuraduría genera grandes incógnitas sobre el desarrollo futuro de la relación entre Aerocivil y Opaín, objeto ya de fuertes altibajos.

El 20 de marzo pasado, Fernando Sanclemente anunció que impondría cuantiosas multas a Opaín por el incumplimiento de los plazos pactados para la entrega de las obras. Las multas podrían tener un monto de hasta 90 salarios mínimos mensuales legales vigentes -cerca de $45 millones- por cada día de retraso.

Sin embargo, unos días antes, y anticipando esta decisión de Aerocivil, Opaín convocó un tribunal de arbitramiento para que definiera si hay lugar a las multas. El tribunal lo conforman Guillermo Fernández de Soto, Fernando Sarmiento y Juan Pablo Cárdenas. Mientras que la Aeronáutica alega el incumplimiento en la entrega, Opaín argumenta que un redimensionamiento de las obras para hacerlas más funcionales generó las demoras.

El proceso se ha convertido en una fuente de confusión para la opinión pública, con sustanciales costos para el proyecto en términos de imagen. Los constructores comentan que la Aeronáutica y el Gobierno tienen preferencias por Opaín, debido a la extraordinaria capacidad de lobby que tendrían sus socios ante el gobierno central. Más allá de las especulaciones, estos conflictos alrededor del contrato no son un buen augurio para la terminación de las obras en el año 2012, como estaba previsto.

La raíz del problema es la decisión que tomó el gobierno el 14 de marzo de 2008, al firmar un memorando de entendimiento para explorar la posibilidad de demoler y reemplazar la Terminal 1. Esto representa un cambio significativo en las obras acordadas en el contrato y los costos adicionales tendrían que financiarse con un aumento en el periodo de la concesión original.

En el memorando se estableció que las partes se sujetarán al pronunciamiento de un amigable componedor, en lo que respecta a la definición de la diferencia en el valor de la inversión por la eventual demolición y reemplazo de la Terminal 1, en vez de las originalmente previstas en el contrato. Se acordó también que esta diferencia en valor se remuneraría a través de una extensión del plazo de la concesión (de 20 años), inferior a 12 años.

El memorando original dio un término de seis meses para llegar a un acuerdo sobre estos temas, pero el 12 de septiembre se prorrogó por ocho meses más el plazo y se realizó un cambio en la redacción del documento. El texto de septiembre no hablaba de "explorar la posibilidad", sino de la "intención de seguir, de buena fe, el procedimiento establecido en este documento para ejecutar las obras de demolición y reemplazo de la Terminal 1".

Este cambio en la redacción tiene importantes implicaciones. Lo que en el documento original era una posibilidad, se convirtió en una indicación inequívoca. El documento que oficializa la prórroga estableció que las partes celebrarán "la modificación de todos los términos del contrato necesarios para la ejecución de las obras de demolición y reemplazo de la Terminal 1, en vez de las obras de modernización y expansión previstas originalmente, en especial en lo relacionado con el plazo estimado del contrato y las modificaciones a las especificaciones técnicas de modernización y expansión que sean requeridas". Este cambio en la redacción favorece al concesionario. Siendo un negocio tan grande, seguramente los consorcios que perdieron -y sus abogados- deben estar vigilando estos acontecimientos.

A este respecto, Juan Alberto Pulido, gerente de Opaín, afirma que "el país debe acostumbrarse a que el contrato es un sujeto activo que debe ser permanentemente revisado, actualizado, perfeccionado, y que no necesariamente una modificación de cualquier índole significa un fraude al erario, un negocio no santo entre un funcionario público y un funcionario privado o una conveniencia egoísta para un accionista", afirma. Esta apreciación, aunque puede ser cierta, no aclara por qué se presentó el cambio en la redacción que afecta el objetivo mismo del documento en un aspecto tan crucial.

Por su parte, Sanclemente reitera que han sido cuidadosos de no violar el principio de igualdad, y explica que la importancia del segundo memorando radica en que quedó claro que las partes honrarán la decisión del amigable componedor.

Al escepticismo en torno a los desarrollos recientes se suma la baja calidad de los diseños de la Terminal 1 entregados por Opaín.

En febrero pasado, la empresa entregó un juego de 2.500 planos con nivel de detalle 2 (hay tres niveles). La interventora encontró múltiples problemas técnicos en ellos. Para los críticos, los planos fueron entregados, sin finalizar, para poder cumplir con los tiempos establecidos y evitar que se incumpliera el memorando, lo que llevaría a la cancelación del proceso. A este respecto, Pulido afirma que "ninguna obra, pequeña o grande, empieza a hacer descapote y pilotaje con planos bellísimos y perfectos. Afirmar que a los planos les faltaba o les sobraba es, en efecto, cierto, porque los planos no son perfectos", explica.

Adicionalmente, hay quejas porque se han retirado planos que habían sido entregados. La interpretación de los críticos es que se trata de una acción que buscaba corregir los problemas que el concesionario había encontrado, con el fin de reducir el alcance de obra y facilitar que esta pueda ser pagada con el aumento en el plazo de la concesión. Pulido desestima esta interpretación y explica que el interventor violó el procedimiento al entregarle directamente los planos al amigable componedor, ya que estos tenían que ser previamente estudiados por el experto técnico. "El que desconozca técnicamente cómo es el proceso de recibo de planos en nivel de ingeniería de detalle 2, nunca va a entender lo que pasó", afirma.

Por su parte, el director de la Aerocivil explica que Opaín pidió que se le revisaran unos planos adicionales, a lo cual la entidad se negó. "No se ha aceptado revisión de ningún tipo a los diseños entregados", señala. "Por el contrario, la Aeronáutica Civil, en comunicación del 7 de abril de 2009, le indica a la interventora que se abstenga de adelantar nuevos ejercicios de verificación y ajustes a los diseños, dado que los ajustes planteados por el concesionario obedecen a la Terminal 2 y no a la Terminal 1", explica.

Si el proceso del memorando de entendimiento no se frena, el concepto final sobre el futuro de la Terminal 1 estará en manos de los integrantes de la figura de amigable componedor, a quienes los expertos entregarán los insumos para que calculen la diferencia en la inversión en valores y perfil en el tiempo, entre las obras planteadas por el concesionario y las incluidas en el contrato de concesión. Esta figura quedó conformada, en representación de la Aerocivil, por Juan Carlos Echeverri; de la Cámara de Comercio de Bogotá, por Alfonso Orduz, y de Opaín por Ramiro Valencia Cossio.

Financiación y construcción

A medida que se complica la relación entre Aerocivil y Opaín, la atención se ha ido desplazando hacia algunos aspectos de la operación del concesionario como empresa.

Por una parte, dado que en la estructura de capital de Opaín predominan los constructores, es de esperar que los incentivos para el consorcio sean mayores en el negocio de corto plazo de la construcción de las terminales que en el de más largo plazo, el de la administración de la concesión. Pulido se defiende frente a esta apreciación: "Aparentemente es obvio pensar que yo hago la plata por el hormigón y el hierro. Pero el negocio nuestro acá no está en la construcción. Para Opaín realmente es complicado construir siendo socio, porque los roces que se puedan tener por un edificio de $5.000 millones podrían implicar riesgos para un negocio de US$700 millones. Nadie va a hacer semejante locura", explica.

Sin embargo, Pulido reconoce que las primeras obras se hicieron con los socios, si bien asegura que hoy el único socio que está construyendo es Odinsa. "Cada vez son más las empresas de terceros que construyen más metros y más volumen que los socios", afirma.

Otro tema importante es el impacto sobre el proyecto del cambio en las condiciones de la financiación. La crisis financiera global cambió el panorama de acceso a recursos, de modo que las demoras en la definición de las obras tuvieron implicaciones financieras no anticipables. Aunque el cierre financiero se oficializó a principios de 2007, con la garantía de PNBParibas de Francia y Bancolombia, los concesionarios están buscando créditos más baratos y finalmente lograron que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a instancias del gobierno colombiano, se comprometiera a darle prioridad a este proyecto.

No obstante, el apoyo del BID aún depende de los resultados del análisis del proyecto. Actualmente, el BID tiene un equipo de siete expertos en temas técnicos, ambientales, jurídicos, financieros y de pólizas y riesgos analizando El Dorado. Sin embargo, hay un debate respecto a la conveniencia de asignar los recursos del BID a esta concesión y no a proyectos del sector público necesarios para la reactivación de la economía.

Por otra parte, la banca local ha endurecido sus condiciones y ha obligado a los accionistas a poner más capital. Estas exigencias habrían sido la razón por la cual, hace cerca de dos meses, el socio Arquitectura y Concreto le vendió su parte a Odinsa, mientras que otro socio, Consultoría Colombiana, vendió su parte a los inversionistas de la familia Solarte. Para Juan Alberto Pulido, estos movimientos demuestran la solidez del proyecto. "¿Quién va a invertir en una concesión fallida?", afirma.

La historia de las concesiones

El Dorado parece sumarse a la historia de falta de reglas de juego claras en los contratos de concesión en Colombia, que impide tener claridad sobre el verdadero alcance y costo de los proyectos.

Hay muchos ejemplos en el pasado. De los 11 contratos de concesiones viales de primera generación, siete terminaron en tribunales de arbitramento. Entre las concesiones de segunda generación, la adjudicación de la vía El Vino-Tobiagrande-Puerto Salgar-San Alberto a la firma Commsa terminó en un litigio millonario. El actual gobierno empezó a cambiar las reglas de juego con la decisión de modificar la concesión del corredor Briceño-Tunja-Sogamoso, que había sido otorgado en 2003, para adicionar la construcción de una doble calzada. De acuerdo con un estudio de Fedesarrollo, esto "transgredió el principio, defendido hasta las últimas consecuencias por el gobierno anterior en el caso de la concesión Tobía Grande-Puerto Salgar, de que los objetos de los contratos no son negociables, y sentó un precedente que puede resultar costoso para la Nación en el futuro", señala el documento firmado por Mauricio Cárdenas, Alejandro Gaviria y Marcela Meléndez.

La remodelación y expansión del Aeropuerto El Dorado es el proyecto de concesión más importante que se ha entregado en el país en los últimos años, por sus dimensiones y complejidad de su operación. La improvisación en este proyecto tendrá repercusiones, tanto para el desarrollo de Bogotá como para el sistema de concesiones.

A medida que se suceden los titulares de prensa sobre multas, prórrogas y tribunales, quedan en el aire una serie de inquietudes respecto al desarrollo de este contrato. Hace falta una explicación más precisa sobre por qué se va a demoler el Terminal 1. La obra ha sido presentada como "el aeropuerto que Bogotá se merece" y como un punto que fortalecerá el atractivo turístico de la ciudad. Sin embargo, no se ha presentado una argumentación sólida aún respecto a si la búsqueda de un espacio arquitectónico de alto impacto es más o menos importante que el incremento de la eficiencia de la operación logística en El Dorado.

En el caso del transporte de carga, hay dudas sobre si las obras estarán a la altura de lo que requiere la ciudad en los próximos 20 años. "La pregunta que uno se hace es si lo que están haciendo tendrá la capacidad que requiere la ciudad en el futuro", afirma Leonardo Sicard, presidente de la Asociación Colombiana de Logística, Acolog.

Por otra parte, la terminal de carga se ha debido entregar en marzo pasado. Al respecto, Sanclemente explica que el concesionario tiene el compromiso con el gobierno nacional de entregar las obras en junio, y es enfático en que si las obras se van para septiembre "la Aerocivil no va a recibir cualquier cosa en aras de evitar la caducidad del contrato".

Las contradicciones en el proceso, donde parece que se diera un paso en una dirección para luego dar el siguiente en sentido contrario, han enrarecido el ambiente. Es vital que autoridades y concesionario garanticen la transparencia y que, más que diseños arquitectónicos, se busque una operación eficiente del aeropuerto, acorde con los estándares internacionales, para garantizar la competitividad en el transporte de carga y pasajeros. Es indispensable recuperar el orden en este proceso lo más pronto posible y llevar a buen término la transformación del aeropuerto de Bogotá.

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