La olla raspada

| 7/12/2002 12:00:00 AM

La olla raspada

El crecimiento baja, el déficit fiscal aumenta, los mercados financieros se cierran y el margen de maniobra se reduce a un mínimo. El reto económico para el nuevo gobierno es gigantesco.

Colombia está sintiendo en carne propia el impacto de los escándalos corporativos de las grandes empresas de Estados Unidos sobre los mercados financieros internacionales. El pasado miércoles 26 de junio, el gobierno colombiano llevó a cabo una operación de canje de papeles de deuda externa que venía planeando desde hacía meses. Justamente el día anterior, sin embargo, el gigante de las telecomunicaciones WorldCom reveló que su contabilidad incluía serias irregularidades, las cuales implicaban que al menos US$3.800 millones reportados en sus estados financieros no eran reales. Y el 26 de junio, el día del canje, la Securities and Exchange Commission (SEC), órgano que supervisa el mercado de valores en Estados Unidos, abrió cargos por fraude contra la empresa, lo cual generó una caída generalizada de los precios en el mercado financiero. Al avanzar el día se hizo evidente que este no era un incidente cualquiera, sino que estaba abriendo una nueva etapa en la crisis del mercado de valores de Estados Unidos. Colombia logró cumplir sus objetivos en el canje en forma parcial, en un 22%, pero la lección fue clara: la dificultad para tomar recursos en los mercados internacionales se ha multiplicado en forma exponencial. Quien desee que le presten tendrá que demostrar desempeño estelar.



Esta situación, que sería grave en cualquier circunstancia, se hace dramática ante la creciente debilidad de la economía colombiana, cuando la estimación de crecimiento del gobierno para el 2002 bajó de 2,5% a 1,5%, en tanto que la proyección de Dinero es de 1% y la de los analistas independientes es de 1,47% en promedio. La desaceleración aumenta el déficit fiscal y la situación de las finanzas públicas, que ya era grave, se vuelve explosiva. Las dificultades fiscales que se preveían para el 2003 se adelantaron y habrá que enfrentarlas en el segundo semestre del 2002. El margen de maniobra se redujo al mínimo.



Así, la medida que tomó el gobierno, en el sentido de congelar apropiaciones presupuestales por $2,2 billones, debe ser interpretada como un abrebocas de las difíciles decisiones que esperan al nuevo presidente Alvaro Uribe. La magnitud de la crisis fiscal no ha sido asimilada aún por los colombianos, como tampoco lo han sido sus implicaciones sobre el futuro de la Nación en esta época decisiva.



Detrás de la discusión sobre impuestos y gastos del Estado, que la gente encuentra profundamente aburridora, hay definiciones de fondo sobre el compromiso de los ciudadanos con su país. Si las finanzas públicas se desbaratan, la democracia colombiana no podrá superar el conflicto interno. Tenemos que entender que es el momento de hacer un gigantesco esfuerzo para salvar el país. En la reciente reunión de Cartagena, donde los empresarios colombianos departieron con el ex presidente Bill Clinton y otras celebridades internacionales, la embajadora de Estados Unidos, Anne Patterson, les recordó a los asistentes que su gobierno tiene claro que hay miles de colombianos de altos ingresos que manejan sus recursos desde la Florida. Si sus propios ciudadanos no están en la primera línea de batalla para defender su país, ¿cómo esperan los colombianos que la ayuda internacional les resuelva sus problemas? El ex presidente Clinton lo sintetizó así: "Ustedes han demostrado un gran coraje, simplemente por el hecho de quedarse en Colombia. Pero si se van a quedar, por amor de Dios, no pierdan. Si se van a quedar, hagan que su inversión valga, que las vidas perdidas valgan y no esperen a que sea más tarde para invertir". Pronto veremos si el país está a la altura del extraordinario reto que la historia le ha impuesto.



La debilidad interna



La perspectiva económica se ha oscurecido. El Ministerio de Hacienda venía trabajando sobre un escenario en el cual Colombia pasaba el año 2002 raspando, mientras en el 2003 podía mantener la estabilidad mediante una nueva ronda de financiación en los mercados doméstico e internacional. Este escenario suponía (aparte de la aprobación de leyes sobre pensiones y responsabilidad fiscal), que la economía crecería al ritmo previsto y que el acceso a la financiación se mantendría en condiciones más o menos estables. En las últimas semanas se ha hecho evidente que ninguno de estos dos supuestos críticos se va a cumplir.



El propio gobierno confirmó que el crecimiento de la economía colombiana en el 2002 será inferior al que se esperaba al comenzar el año. Las proyecciones de los analistas que Dinero consulta cada 3 meses presentan una caída drástica para este año (página 38). Las implicaciones son enormes, pues mientras los ingresos tributarios caen automáticamente con el PIB, los gastos del gobierno no bajan.



Unas cuantas cifras gruesas dejan ver la magnitud del problema. De acuerdo con el Consejo de Política Fiscal (Confis), al cerrar el primer trimestre de este año, los ingresos tributarios cayeron en 4% frente a la misma fecha del año anterior, lo que representa menores ingresos por cerca de $250.000 millones tan solo en este período. En el caso del impuesto de renta, este resultado se debe parcialmente a un cambio en el calendario de los recaudos, que dificulta la comparación con el año pasado, pero es innegable el impacto del menor crecimiento y el uso de beneficios tributarios, como rentas exentas y descuentos. El mayor retroceso fue el de los tributos de importación, que cayeron en 7,3%.



Al mismo tiempo, los gastos se incrementaron en 1,3% frente al primer trimestre del 2001, a pesar de los esfuerzos en renglones como gastos de funcionamiento, que cayeron en 14%, y en los de transferencias, que cayeron en 18%. Y si bien los gastos de deuda permanecieron estables, esto se debe a la reducción en los pagos de deuda interna, pues los de deuda externa aumentaron en 23%.



Esto plantea un escenario nada favorable para el resto del año. El Plan Financiero del año 2002 se elaboró sobre el supuesto de un incremento de ingresos tributarios de 9,6%. La divergencia entre los resultados efectivos del primer trimestre y las proyecciones para el año indica que no se cumplirá la meta pactada con el Fondo Monetario Internacional (FMI), de un déficit consolidado equivalente a 2,6% del PIB. Es probable que se logre negociar una ampliación de ese límite de déficit en un nuevo acuerdo con el FMI, pero esa no debería ser una razón para tranquilizarse. Al final, solo importará lo que los mercados financieros piensen respecto a si Colombia podrá o no pagar sus deudas. Esa capacidad para lograr financiación exitosa se reduce con los días.



El caos externo



La situación de los mercados financieros internacionales es bien diferente a la del comienzo del año. El primer trimestre fue uno de los períodos más favorables en tiempos recientes para las emisiones de deuda soberana de países emergentes. Estos emisores lograron colocaciones muy importantes en los mercados de bonos, con spreads (los puntos por encima del precio de los bonos del Tesoro de Estados Unidos, que se pagan como prima por riesgo) que venían reduciéndose en forma apreciable desde noviembre del año 2001. La percepción de que los problemas de Argentina no generarían contagio en la región se mantuvo. En enero, Brasil y México colocaron emisiones superiores a US$1.000 millones. En febrero, Perú llegó al mercado internacional de capitales por primera vez desde 1928. En marzo, Brasil colocó 500 millones de euros a 7 años y México hizo recompras por más de US$500 millones.



Todo cambió en el segundo trimestre. Ocurrió un cambio radical en la percepción de la calidad de la deuda de Brasil, a medida que el candidato presidencial Luiz Inacio Lula da Silva, del Partido de los Trabajadores (PT), se consolidó como líder en las encuestas para las elecciones del próximo 6 de octubre. Lula ha sido candidato presidencial en repetidas ocasiones, siempre en una plataforma socialista, y en el pasado se declaró favorable a la moratoria de la deuda externa. Aunque ahora ha dicho que su intención es honrar los pagos, los mercados no le creen. La deuda brasileña, que en febrero se vendía al 103% de su valor nominal, se transa hoy por cerca del 51%. El spread que exigen los inversionistas se acerca al 18%. Y el temor al contagio está a la orden del día. Los inversionistas están convencidos de que, si ocurre una cesación de pagos (default) por parte de Brasil, nadie podría liberarse de sus efectos, pues esta economía representa cerca del 24% del mercado de bonos de países emergentes, aporta cerca del 50% del PIB de América Latina, y concentra una exposición de bancos internacionales superior a los US$150.000 millones. En consecuencia, los spreads de los papeles de los países americanos se han elevado considerablemente.



La evolución de la economía de Estados Unidos aportó el golpe de gracia. La trayectoria de salida de la recesión de la mayor economía del mundo ha sido particularmente lenta y poco convincente. Los indicadores ofrecen perspectivas contradictorias. Las ventas de casas, automóviles y las ventas del comercio minorista y los índices de actividad de la industria manufacturera presentan señales de crecimiento. Sin embargo, los gastos de capital de las empresas, que son esenciales para consolidar una nueva fase, aún no despegan, y los indicadores de confianza del consumidor han tenido un desempeño volátil.



Pero, además, el mercado de valores ahora se ha visto afectado por un golpe drástico con el escándalo de WorldCom, una empresa que fue la quinta acción más popular en Estados Unidos y cuya quiebra sería mucho mayor que la de Enron. El caso dio un golpe extraordinario a la confianza, pues ha mostrado que el fraude contable podría ser mucho mayor y más común de lo que se sospechó nunca. Y ahora, con el nuevo escándalo que protagoniza la farmacéutica Merck, la presión se incrementa. El índice Dow Jones llegó a su punto más bajo desde septiembre de 2001.



Este efecto se ha transmitido a los mercados de deuda soberana de países emergentes. En este momento, el acceso a los mercados está prácticamente cerrado.



Se acelera el ajuste



La operación de deuda colombiana del 26 de junio logró canjear US$305 millones y colocar US$195 millones en recursos frescos, con una tasa de rendimiento de 10,75%. Dadas las circunstancias, el balance es positivo. El fisco liberó recursos de caja, dado que el perfil de los vencimientos de la deuda que hizo parte de la operación pasó de 3,4 años a 5,9 años. La tasa es alta en comparación con el pasado, pero relativamente baja en el actual contexto de América Latina, donde solo Chile y México pueden conseguir mejores tasas. Finalmente, como dicen los financistas, "la plata más cara es la que no se consigue". Si bien en algún momento se pensó que Colombia haría canjes de deuda adicionales por US$1.300 millones, la operación que se acaba de hacer es la última en el horizonte previsible, por las nuevas circunstancias y porque el saldo que resta de estos papeles está en manos de tenedores privados y del Banco de la República, que no estaría interesado en participar en operaciones de este estilo, por las distorsiones que generaría.



Lo anterior no significa que puedan olvidarse las serias implicaciones del elevado nivel de deuda pública de Colombia, del 45% del PIB. La trayectoria de Argentina hacia la crisis pasó por unos canjes de deuda que se hicieron a tasas cada vez más altas, hasta que el gobierno llegó a un default que llevó al sistema financiero al colapso. Colombia no está obligada a llegar al mismo destino, pero el camino que recorre no es muy diferente. El caso argentino ofrece un punto de comparación que determinará el comportamiento de los actores en los mercados financieros.



Las medidas que tomó el gobierno colombiano el 2 de julio, cuando aplazó indefinidamente todos los rubros de inversión pública que no se habían comprometido a la fecha, reconocen la gravedad de la situación. La medida afecta apropiaciones hasta por $2,2 billones en el Presupuesto. Según anunció Juan Manuel Santos, ministro de Hacienda, la medida fue tomada para "reforzar al máximo el blindaje de su economía ante la difícil situación internacional".



Este es un instrumento flexible para hacer un mayor ajuste este año. Las entidades del Estado quedan encargadas de demostrar que sus gastos son indispensables y, si lo hacen, el Ministerio de Hacienda soltará recursos. Así ocurrió el 8 de julio, cuando se descongelaron $233.000 millones correspondientes a planes de salud pública y a los programas Empleo en Acción y Jóvenes en Acción. Se estima que el recorte efectivo estará entre $1 billón y $1,5 billones.



Lo que ocurrió, finalmente, fue que al actual ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, le fallaron los cálculos sobre el momento en que tendría que venir el ajuste más difícil. Con el mediocre crecimiento que se preveía al comenzar el año y el buen acceso que se tenía a los mercados de deuda, Santos pensó que podría dejar la economía en unas condiciones relativamente estables y que los problemas graves empezarían hacia el cierre de este año. Pero cuando el crecimiento pasó de mediocre a pésimo y los mercados financieros se dañaron, tuvo que apresurarse a asegurar un ajuste adicional, antes de terminar este gobierno.



La responsabilidad de Uribe



El nuevo presidente Alvaro Uribe necesitará imaginación, audacia y capital político en grandes cantidades para reducir gastos y aumentar ingresos. Solamente por cuenta de la caída de ingresos tributarios, causada por el menor crecimiento, el fisco pierde cerca de $1 billón en comparación con las proyecciones iniciales. Los recortes son adicionales a los que se habían anunciado, como la supresión de ministerios, y a las necesidades que crean promesas de la campaña, como el refuerzo del gasto militar y el aumento de los recursos orientados a la reducción de la desigualdad social.



A Uribe le quedan las mismas tres alternativas que tienen todos los gobiernos para resolver un problema fiscal: recortar gastos, aumentar ingresos y financiar lo que falte. Pero tiene que romper las limitaciones mentales, políticas y de capacidad ejecutiva que han impedido a sus antecesores hacer más en las dos primeras herramientas, y aceptar que si bien la financiación fue usada hábilmente por la actual administración, este tercer camino también ha llegado a su límite.



En cuanto a los gastos del gobierno central, hay que recordar que el 23% son pagos de intereses, que hay que pagar, y el 56% son transferencias, cuyo tamaño está fijado por ley. El acto legislativo que reformó las transferencias fue de lejos insuficiente. Para poner las cosas en perspectiva, la suma de los presupuestos de los ministerios de Interior y Desarrollo, que desaparecen, es de $287.500 millones. Esto es equivalente al 0,7% de los gastos totales del gobierno central en el año 2002, o al 2,7% del déficit fiscal previsto en el plan financiero para el año. Un ministerio como el de Salud, por su parte, tiene un presupuesto de $1,3 billones, pero aún no es claro cuánta de esta plata puede dejar de ser gastada, aunque el ministerio desaparezca. Además, los recortes de entidades son costosos en el corto plazo, porque las liquidaciones de personal generan gastos adicionales. Esto no significa que el recorte no deba hacerse, pues es indispensable, pero ilustra el tamaño del esfuerzo que viene. Los recortes de ministerios son la cuota inicial de un ajuste fiscal que deberá ser monumental.



La generación de nuevos recursos es, entonces, indispensable. Lo que debería hacerse es conocido por todos: no aumentar tarifas, e incluso reducirlas, pero incrementar la base gravable, reduciendo exenciones y excepciones. Esta propuesta, con la cual todo el mundo está de acuerdo sobre el papel, ya fue derrotada en cada una de las ocho reformas tributarias que se realizaron en Colombia en el decenio pasado. Ante la imposibilidad de reducir las filtraciones sobre la base gravable, se ha recurrido a incrementar el IVA, a imponer sobretasas temporales que se vuelven permanentes, y a crear impuestos distorsionantes, antitécnicos y perjudiciales, como el del 3 x 1.000 sobre las transacciones financieras.



Sin embargo, por grandes que sean las dificultades para recortar gastos y aumentar ingresos, los colombianos debemos entender que la vía de la financiación ha llegado al límite. El Programa Financiero para el año 2002 autorizó a la Nación para captar TES hasta por $10,9 billones. Ese cupo ya se utilizó, pues al 14 de junio de este año la Nación había colocado más de $9,5 billones. El Ministerio de Hacienda puede solicitar autorización para colocar más papeles, pero si las sumas son elevadas, esto causará sustanciales distorsiones. Las tasas de TES subirían, con lo cual se frenaría la tendencia hacia el descenso general de las tasas de interés. Los intermediarios financieros que compraron esos papeles en este semestre, registrarían grandes pérdidas, pues deben valorar los papeles a precio de mercado en su balance.



Esto puede ser desastroso para las entidades financieras, que --tras la crisis financiera-- apenas ahora han comenzado a mostrar utilidades. Los TES representan en este momento 52% de las inversiones de los bancos. El elevado compromiso del sistema financiero con la deuda pública es uno de los elementos más complicados de la situación colombiana. No hay que olvidar que la crisis argentina explotó en toda su magnitud cuando el gobierno dejó de pagarles a los bancos sus obligaciones de deuda pública y comprometió la viabilidad del sistema financiero.



No hay salidas obvias. No se trata de un problema que le corresponda solo al gobierno (a este o al siguiente), sino a todos los colombianos. Si en Argentina la crisis fiscal ha generado un problema social de proporciones históricas, en Colombia las consecuencias podrían ser peores, dada la severidad del conflicto interno. Está en juego la supervivencia del país. Cada ciudadano debe preguntarse cuál es su deber con Colombia y cuál es la nación en la que aspira que vivan sus hijos y sus nietos. Como dijo el ex presidente Clinton, si nos vamos a quedar en Colombia, no puede ser para que perdamos el país donde nacimos. No podemos flaquear en el momento de la decisión.
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