| 10/15/2009 12:00:00 PM

ISS, Colapso inminente

El sistema de pensiones del prima media que administra el Instituto de Seguros Sociales es insostenible. Hay que actuar ya para evitar un desastre macroeconómico.

En Colombia hay una gran pirámide que pide a sus afiliados una contribución mensual, para luego pagarles una suma que puede llegar a ser 10 veces mayor. Los pagos a los afiliados viejos se hacen con los aportes de los nuevos y la pirámide necesita que entren cada día muchos nuevos más. Los gastos anuales de este sistema ya se acercan a $20 billones, pero como la plata no alcanza, el Gobierno los subsidia en cerca de 80%. La pirámide se llama régimen de prima media y la administra el Instituto de Seguros Sociales (ISS), es financieramente inviable y amenaza la estabilidad macroeconómica del país.

La comparación entre el ISS y una pirámide financiera no es exagerada. De hecho, en rigor, la pirámide del ISS ya colapsó, pues desde 2004 no tiene reservas para atender las obligaciones de sus pensionados y, por lo tanto, cada nuevo afiliado representa un cargo directo al presupuesto de la Nación.

Los $16 billones que el Gobierno gasta en el subsidio a las pensiones superan en tamaño los ingresos anuales por concepto de IVA y se acercan al monto que el Gobierno transfiere a las regiones para inversión en educación, salud y saneamiento básico. Así, la financiación de las pensiones cierra el espacio para utilizar recursos públicos en inversión en educación e infraestructura. En otras palabras, en la práctica, Colombia está escogiendo sostener su pasado en lugar de construir su futuro.

Este problema de distribución de recursos entre los más jóvenes y los más viejos no es exclusivo de Colombia, pero en nuestro país se ha tornado particularmente grave. Distintos indicadores muestran que la brecha de sostenibilidad del sistema pensional en Colombia es alta en comparación con otros países. Además, el sistema que se puso en marcha para corregir el problema, a partir de la Ley 100 de 1993, dejó de aplicarse como estaba previsto. La bomba pensional colombiana, que se creía controlada, ha vuelto a activarse.

Un sistema desequilibrado

La Ley 100 de 1993 creó un sistema dual de pensiones. Por un lado está el sistema de prima media, en cabeza del ISS. Por el otro, están los fondos privados, donde los ingresos de pensión dependen del rendimiento sobre los aportes individuales, sin subsidio del Gobierno. La relación entre beneficios pensionales y aportes es muy superior en el ISS. Por este motivo, dentro del esquema previsto en la Ley 100, había un régimen de transición, en el cual ocurriría un marchitamiento del ISS, pues la entidad reduciría las nuevas afiliaciones y dejaría este espacio a los fondos privados.

A partir de la Ley 100 (ver gráfico) fue posible reducir el pasivo pensional, de cerca del 260% del PIB a 120%, 140% del PIB. Sin embargo, esa tendencia se ha revertido, ante la decisión de no restringir el traslado y la entrada de nuevos aportantes al ISS. En los tiempos recientes el ISS ha redoblado sus esfuerzos por atraer afiliados pertenecientes al régimen de ahorro individual. Como resultado, los traslados desde los fondos de pensiones privados hacia el Seguro en los últimos dos años superan los 170.000 afiliados.

De hecho, el pasivo pensional ha vuelto a subir y se ubica hoy en un orden de magnitud entre 180% y 190% del PIB, según cálculos del propio Gobierno.

Es muy temprano para saber si estos traslados serán una tendencia permanente o son solo un efecto transitorio, pero el hecho es que, bajo el esquema actual, muchos colombianos tienen grandes incentivos para pasarse al régimen de prima media. El freno a esta tendencia solo sucederá cuando lleguen a su edad de pensión las generaciones que siempre han cotizado en fondos privados y sus cálculos de riesgo les indiquen que lo mejor será continuar bajo el régimen de ahorro individual. Esto no pasará en el corto ni en el mediano plazo, dada la juventud del sistema privado.

"El Gobierno, a través del Seguro, está atrayendo gente que puede financiar su pensión, agravando el problema, en vez de orientar sus esfuerzos hacia llegar a las personas que no están en el sistema y que a futuro no van a tener una pensión", afirma Mauricio Santamaría, director adjunto de Fedesarrollo.

Sergio Clavijo, presidente de Anif, cree que se debe terminar la 'competencia desleal' que esto significa para los fondos privados. "Dadas las tasas de reemplazo artificialmente elevadas que mantiene este sistema, se está generando un elevado riesgo de traslado. Hay que ajustar los parámetros del régimen de prima media", afirma.

La tasa de reemplazo a la que se refiere el presidente de Anif es la relación entre el ingreso pensional y el salario. En Colombia nos hemos acostumbrado a tasas de reemplazo que son artificialmente altas e insostenibles (con ingresos pensionales entre 65% y 80% de los salarios, según Anif). La pensión mensual promedio de los beneficiarios del ISS es hoy similar al salario promedio de los empleados formales y oscila alrededor de $800.000 (1,67 salarios mínimos mensuales). La tasa de reemplazo colombiana supera la de la mayoría de países miembros de la Unión Europea y también a las de Canadá, Inglaterra, Estados Unidos y Japón (ver gráfico).

Sin embargo, a pesar de la fuerte presión fiscal que genera el sistema de pensiones del ISS y a que sus reservas se agotaron hace más de cinco años, Colombia continúa alimentando la expectativa de una pensión cercana al promedio de ingresos percibidos al final de la vida.

¿Cómo se justifica la renovada actividad del seguro en la captación de afiliados que hoy están en los fondos de pensiones privados? Carlos Jorge Rodríguez, viceministro técnico del Ministerio de Protección Social, afirma que el incremento de las afiliaciones obedece a la estrategia comercial del ISS y no a una directriz especial del Gobierno, al tiempo que reconoce el elevado costo fiscal que genera.

Por su parte, Walter Orozco Salazar, vicepresidente de pensiones del ISS, considera que el traslado no es producto de una campaña contra los fondos privados. "Probablemente se debe a la baja rentabilidad que tuvo el sistema de capitalización en 2008. Además, el grueso de gastos en pensiones proviene de antiguos regímenes que no se van a acabar así se elimine el Seguro, es una deuda histórica. Los nuevos afiliados tienen un régimen más balanceado, aunque hay espacio para hacer ajustes", afirma Orozco.

Según Orozco, este año el Seguro Social recibirá $3,2 billones por cotizaciones y tendrá que pagar alrededor de $11,2 billones por concepto de pensiones. Sin embargo, los bonos y las devoluciones que le realizarán los fondos privados por los traslados de afiliados serán superiores a $2,1 billones, lo cual aliviará la transferencia que tendrá que hacer la Nación, prevista en $6,9 billones.

Más leña al fuego

La magnitud del problema se ha agravado ante la mezcla de varios factores que elevan el pasivo pensional.

La pensión mínima es uno de ellos. Según Roberto Steiner, director de Fedesarrollo, "en ninguno de los dos regímenes quienes cotizan por debajo de tres salarios mínimos alcanzan a financiar su propia pensión, dada la obligación del sistema de otorgar una pensión mínima y dada la baja densidad de cotizaciones de la mayor parte de los afiliados".

Varias novedades en el panorama implican aumentos significativos en el pasivo pensional. Los traslados de personas desde los fondos privados hacia el Seguro Social, en vista de las ventajas que tiene esta opción para quienes están próximos a cumplir la edad o el número de semanas mínimo para la pensión, se calculan entre 1,5 y 2 millones de personas, según cálculos de Fedesarrollo, e incrementarán el pasivo entre 12 y 15 puntos porcentuales.

El aumento en el pie de fuerza que trae consigo el desarrollo de la Política de Seguridad Democrática, que ya lleva siete años de aplicación, y los incrementos salariales a más de 100.000 servidores de la fuerza pública colombiana, pertenecientes en su totalidad al régimen de prima media, producirán un aumento del pasivo pensional de entre 15 y 18 puntos.

Los fallos judiciales que, bajo la figura de tutela, vienen favoreciendo a muchos pensionados del sector público para que se acojan a los parámetros de la Ley 33 de 1985, según la cual la pensión debe ser equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio y no a lo acordado bajo la Ley 100, implicarían un aumento en el pasivo pensional de 12 puntos.

La actualización de las tablas de mortalidad, que no se hacía desde 1980 y serán aprobadas a mediados de 2010, mostrará que la esperanza de vida de los colombianos a los 60 años ha mejorado sustancialmente. El impacto de esta actualización en el pasivo pensional será un aumento cercano a 15 puntos, dada la importancia de este parámetro en el cálculo de la pensión. Además, esta condición abre la posibilidad para que los cotizantes soliciten que se recalcule su bono pensional, una contingencia que igualmente tendrá efectos en el pasivo pensional.

Es posible que contingencias adicionales contribuyan a los incrementos. Por una parte está la eventual aprobación por parte del Congreso de la pensión familiar, que permitirá que una pareja pueda sumar sus aportes para alcanzar una pensión para el hogar, en lugar de obtener una devolución de sus saldos por separado. Por otra parte, dos regímenes pensionales para los más pobres, los Beneficios Económicos Periódicos (BEP), una iniciativa del Ministerio de Hacienda, y la reglamentación de las cuentas de ahorro de largo plazo para trabajadores por días pertenecientes al Sisben, impulsada por el Ministerio de Protección Social, incrementarán la obligación de otorgar una pensión mínima subsidiada por el Gobierno.

Adicionalmente, el Conpes 3605 estimó la inclusión en el sistema de BEP a diferentes grupos poblacionales, entre otros, de los siguientes: "la asociación de equipajeros del aeropuerto El Dorado, los pastores de las iglesias cristianas, los concejales de los municipios de categorías 4, 5 y 6, casi 11.000 personas, a quienes el ente territorial les garantiza las prestaciones médico-asistenciales a través del Sistema General de Seguridad Social en Salud o de una aseguradora, y quienes tienen a su cargo el pago de los aportes al Sistema General de Pensiones, al cual deben afiliarse como trabajadores independientes y trabajadores independientes particulares que por su edad no tienen actualmente acceso al Fondo de Solidaridad Pensional", según se especifica en el documento Conpes.

Es hora de actuar

"El régimen de prima media se va a reventar", asegura Mauricio Santamaría, subdirector de Fedesarrollo. El país está enfrentado a una bomba de tiempo en materia pensional y es indispensable tomar medidas para poner la situación bajo control.

Fedesarrollo viene proponiendo desde hace algún tiempo reformas profundas al régimen de prima media, tales como limitar las altas pensiones que otorga, aumentar e igualar las edades de jubilación para hombres y mujeres, realizar mayores cotizaciones e, incluso, acabar o "marchitar" el Seguro Social Pensiones.

Adicionalmente, el desequilibrio pensional tiene causas que van más allá de los parámetros del cálculo de la pensión y se relacionan con el funcionamiento del mercado laboral en Colombia. Los altos impuestos a la nómina y un salario que no está acorde con la productividad de la economía llevan a una alta informalidad en la contratación laboral en el país, lo que reduce la base de contribuciones a las pensiones e impone costos salariales desproporcionados a las empresas. "Este sistema condena a la población al desempleo y a la informalidad en la juventud y a quedarse sin pensión en la vejez", afirma Mauricio Santamaría.

Respecto a estos puntos en discusión, puede resultar instructivo examinar el caso chileno. El PIB per cápita de Chile es el doble del colombiano, pero el salario mínimo es la mitad del nuestro. Respecto al sistema de pensiones público, Chile decidió restringir la entrada de nuevos aportantes al fondo del Estado y han venido liquidando paulatinamente a sus antiguos afiliados, forzando a que los nuevos aportantes se vinculen a fondos privados.

En Colombia se debería tomar cuanto antes una medida similar para frenar el ingreso de cotizantes al régimen de prima media, tanto los traslados como los nuevos afiliados que está promoviendo el Gobierno. No es sostenible la entrega de subsidios para el pago de pensiones a ninguno de los dos. El pasivo pensional, que podría llegar de nuevo a un orden de magnitud del 240% del PIB, llevaría a un déficit fiscal del orden de 6% o 7% del PIB, que resultaría insostenible y amenazaría la estabilidad macroeconómica del país. Sin embargo, el viceministro de Protección Social afirma que, "si bien hay que pensar en algunos cambios, no es el momento político adecuado".

¿Qué nos espera hacia adelante? La experiencia internacional confirma lo que es obvio, una bomba pensional desatendida explota tarde o temprano. Argentina, por ejemplo, se vio forzada a suspender el pago de pensiones, cuando se desbordó el sistema y, por culpa de una mala reforma, tuvo que nacionalizar los sistemas privados el año pasado. Uruguay, Perú, España y Alemania presentaron situaciones similares y el costo tuvo que ser asumido

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