Juan Luis Londoño

| 2/21/2003 12:00:00 AM

Fe en las ideas

El mejor homenaje que el presidente Uribe puede hacerle a Juan Luis Londoño es poner al frente del Ministerio de Protección Social a una persona capaz de entender y seguir su obra.

"Fueron unos pocos años de una vida intensa y noble, pródiga en el balance de las realizaciones académicas y sociales, también inconclusa frente a las ilusiones que él concibió, estimuló y logró que el pueblo compartiera. Cuando le manifestamos gratitud por todo lo que hizo, Juan Luis Londoño nos responde desde la eternidad que todo estaba por hacer, que alcanzó a poner las bases de un sueño grande por Colombia, nos reta entre la sonrisa y el ceño fruncido a arreciar el ritmo. ¡No podemos ser inferiores!".

Estas palabras, pronunciadas por el presidente Alvaro Uribe en la misa fúnebre en la cual los colombianos se despidieron de Juan Luis Londoño, ministro de Protección Social, resumen el legado de un gran colombiano, quien fue director de esta revista durante casi un lustro. Este legado llegó a un punto culminante durante el último año de su vida, cuando logró consolidar una larga trayectoria de estudio y trabajo en un proyecto fundamental para Colombia: la creación de un Sistema de Protección Social, cuyos elementos centrales se plasman particularmente en la ley de reforma laboral aprobada en diciembre del año pasado. Se trata de un proyecto que podría tener un impacto gigantesco en la calidad de vida de la población de este país a la vuelta de unos años.

Todo está por hacer, como dijo el presidente Uribe. No basta con la ley, pues si la idea de la Protección Social no es comprendida y el país no la asume como propia, el enorme potencial del Sistema de Protección Social no se convertirá en realidad. Lo que es más grave, la mayoría de la gente no se enterará de la enorme magnitud de esa pérdida, pues hasta ahora pocos han entendido el potencial de este proyecto.



Los pobres sufren más

Colombia ha logrado más que muchos países del mundo en el frente social. La ley 100 multiplicó el cubrimiento de salud en la población y hoy es considerada como ejemplo mundial. También se ha avanzado en el cubrimiento de educación y algunos servicios públicos. Sin embargo, la crisis económica de los últimos años demostró que todo ese esfuerzo resulta totalmente insuficiente. El problema es hoy tan grande que la crisis social puede bloquear las posibilidades de desarrollo de Colombia.

Tanto Juan Luis como otros analistas hicieron ese diagnóstico hace tiempo. La crisis afectó a toda la sociedad, tanto a pobres como a ricos, pero los más pobres sufrieron más. Según un estudio de Alejandro Gaviria, hoy subdirector del DNP, a partir de los resultados de la Encuesta Social de Fedesarrollo en el año 2000, la reciente crisis de la economía colombiana afectó a todos los hogares de las cuatro ciudades principales del país, pero en mayor medida a los más pobres. Los pobres tienen menos mecanismos de protección frente a los riesgos de las crisis: trabajan en sectores más volátiles, están altamente concentrados en el sector informal, tienen baja calificación, escasos activos, mínimos -o nulos- niveles de ahorro y reducido acceso al crédito.

La vulnerabilidad de los pobres a las crisis se agrava no solo por sus menores ingresos, sino porque la composición de sus activos multiplica su exposición al riesgo. En crisis agudas, ricos y pobres pueden perder el empleo. Pero, en el caso de los pobres, la mayor parte de los ingresos del hogar proviene del salario del jefe, con lo cual la pérdida del empleo produce una caída dramática en los ingresos de toda la familia. Además, los pobres tienen activos muy limitados. En las crisis, las familias tienden a retirar a sus hijos del colegio, porque no pueden pagar la matrícula o el transporte, o porque necesitan aumentar los ingresos con la participación de esos niños y jóvenes en el mercado laboral. Además, los hogares se ven forzados a disminuir sus gastos en consumo y en otros servicios sociales, como salud. Los ricos, entre tanto, se ven favorecidos por la posesión de activos y pueden enfrentar la pérdida de empleo liquidando el ahorro, la tierra, la vivienda y otros más.

Este problema obsesionaba a Juan Luis en los últimos años pues estaba consciente del impacto gigantesco de las crisis sobre la desigualdad en Colombia, no solo porque los pobres se ven más afectados que los ricos, sino porque su capacidad para recuperarse después es mucho menor, incluso si la economía vuelve a crecer. Cuando un estudiante deja de ir al colegio por varios años, o cuando un niño no recibe buena alimentación en la primera etapa de su vida, las consecuencias pueden ser irreversibles. Pero tener claro el diagnóstico poco nos va a servir a los colombianos, si no somos capaces de plantear una solución efectiva a esta dramática situación. El gran logro de Juan Luis Londoño en la última etapa de su vida fue articular un sistema de protección social que podría frenar el impacto de las crisis sobre los pobres en Colombia.



La Protección Social

La decisión del presidente Uribe de unir los Ministerios de Salud y Trabajo y nombrar a Juan Luis Londoño convirtió estas preocupaciones en un formidable plan de acción. El Ministerio de Protección Social no se creó para hacer con menos costos lo que hacían los Ministerios de Trabajo y Salud. Se creó para ejecutar una nueva concepción de la relación entre el Estado y los colombianos a la hora de defender la calidad de vida de la población y su acceso a derechos básicos.

El sistema que tuvimos hasta hoy parte de varios problemas que, por viejos y conocidos, a veces parecen inmodificables. El Estado ha sido el gran actor del sistema, pero tiene una capacidad de ejecución muy baja, que además se reduce en tiempos de crisis, lo cual agrava los efectos. El sistema público es fragmentado, se orienta a mitigar las crisis pero no puede manejarlas, y no se enfoca en los hogares más vulnerables.

Hasta la expedición de la nueva ley laboral en diciembre pasado, que flexibilizó parcialmente el contrato de trabajo, la protección de los trabajadores había recaído excesivamente sobre el mismo. Esto incrementó los costos laborales e informalizó el mercado laboral, tanto que solo el 19% de la población en edad de trabajar tiene contrato a término indefinido. El resto forma parte de la masa de desempleados, subempleados, trabajadores informales, temporales y otros sin la protección del contrato de trabajo. La informalidad en el mercado urbano alcanza un 61% y abarca casi la totalidad de la población de las áreas rurales. Estos empleos son de menor calidad, tienen una menor remuneración y no cuentan con ninguna protección social.

Juan Luis desarrolló una concepción de Protección Social diferente. En gráficos sencillos, que llevó a todas partes, mostraba que este problema no es solo del gobierno, sino de la sociedad, y que es posible obtener mejores resultados para todos si se reacomodan las cargas. Logró que empresarios y trabajadores vieran que el esfuerzo que recae en los diferentes componentes de la protección cambia si los países se desarrollan. Los países menos desarrollados hacen énfasis en el contrato de trabajo. En los más desarrollados, como Estados Unidos, el contrato es más flexible, pero los trabajadores tienen más protección social con instrumentos públicos como el seguro de desempleo. Esta concepción se desarrolló en las reformas. Pasar de una menor protección del contrato laboral a una mayor protección social implicaba para los distintos actores ceder algo para ganar algo. Esta concepción queda plasmada en la Ley Laboral y de Protección Social (Ley 789, aprobada el 27 de diciembre de 2002 por el Congreso y sancionada por el gobierno). Los empleadores ganan con la ampliación de la jornada y la reducción del costo de despido, y los trabajadores ganan también con un mayor acceso al mercado de trabajo.

Pero la reforma laboral no se limitó a reducir costos. La ley definió el Sistema de Protección Social como un conjunto de políticas públicas para disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida de los colombianos, en especial de los más desprotegidos, para que puedan obtener como mínimo el derecho a salud, pensión y trabajo.

En salud, el acceso se obtendría con los mecanismos de la Ley 100/93 y algunos ajustes sobre los cuales trabajaba el Ministro. En pensiones, la tarea era lograr un sistema equitativo y sostenible fiscalmente, pues con el tiempo se había desvirtuado y convertido en una bomba de tiempo. La ley general de pensiones (797 de enero de 2003), aprobada también en diciembre pasado, contribuyó a la sostenibilidad del sistema al aumentar las cotizaciones, mientras que temas relacionados con la equidad quedaron pendientes para ser aprobados en el referendo.

La ley laboral fortalece la creación de empleo y crea condiciones para que los trabajadores puedan hacerse a nuevas destrezas que aumentan su empleabilidad, al tiempo que socializa los riesgos que implican los cambios económicos para los más pobres.

La Ley crea además unos instrumentos y modifica otros para conformar el nuevo esquema de protección social. Asigna nuevas funciones a las cajas de compensación familiar, para que sean la gran sombrilla de la protección social en Colombia. Revisa las funciones del SENA y modifica el contrato de aprendizaje. Crea un Fondo de Protección Social para financiar los programas sociales que el gobierno establezca como prioritarios. Además, para garantizar la efectividad del sistema, crea un Sistema Nacional de Registro Laboral para el control de la vinculación y desvinculación al trabajo y como condición previa para otorgar los subsidios. Incluso apuntala otro de los sueños de Juan Luis: convertir a Colombia en un país de propietarios. Para que estos propósitos se cumplan, sin embargo, es necesario que los objetivos de la Ley sean respetados en la abundante reglamentación que hace falta para que su contenido entre en vigor.



Las nuevas Cajas

Desde el Ministerio, Juan Luis trabajó con las cajas de compensación para que cumplan un papel más activo en la sociedad y sean la gran sombrilla de la protección social. Las cajas deberán promover el empleo y subsidiar al desempleo. Deberán canalizar microcréditos para apoyar la generación de nuevos puestos de trabajo. Entre sus responsabilidades están la protección al trabajo, subsidios en dinero, educación y capacitación, recreación, deporte y turismo, cultura, vivienda de interés social y programas de atención a la niñez.

Según la ley, las cajas deberán apoyar con recursos propios a los desempleados que hayan estado vinculados a ellas antes de perder el empleo. Los desempleados y sus familias tendrán derecho a programas de educación, capacitación, recreación y turismo social, en las condiciones que tenían como afiliados antes de su retiro, durante un año a partir de su acreditación como desempleados y en la última Caja en la que estuvieron afiliados.

Con recursos del fondo, deberán apoyar a los jefes cabeza de hogar desempleados después de haber estado vinculados al sistema de Cajas de Compensación Familiar y a aquellos que no estaban vinculados. Estos desempleados tendrán derecho, por una sola vez y hasta que se agoten los recursos del fondo, a un subsidio equivalente a un salario y medio mínimo legal mensual. Tendrán también derecho a capacitación para su inserción laboral.



El contrato de aprendizaje

Uno de los mayores avances de la ley 789 es la modificación del contrato de aprendizaje, a cargo del SENA. Esta institución no había sido tocada en el pasado por temor a la reacción de los políticos, que le han sacado enormes ventajas. El SENA tiene más de 14.000 empleados, muchos de ellos recomendados por políticos. A la vez, son permanentes las quejas de los empresarios por la baja calidad del entrenamiento y su escasa conexión con la realidad empresarial.

La Ley es un revolcón al SENA. La entidad ya no monopolizará la capacitación, que se dará en un entorno de competencia, donde podrán participar todas las entidades de formación universitaria, técnica o tecnológica privadas o públicas aprobadas por el gobierno.

El contrato de aprendizaje se definió como una forma especial en el Derecho Laboral. Así, una persona recibe formación teórica y práctica de una entidad autorizada, a cambio de que una empresa patrocinadora proporcione los medios para adquirir esa formación. El aprendiz debe desempeñarse en la empresa por un tiempo inferior a dos años y recibe un apoyo de sostenimiento mensual, el cual no constituye salario. Durante esta relación, el aprendiz recibe de la empresa, en la fase lectiva, un apoyo de sostenimiento mensual del 50% de un salario mínimo. El apoyo de sostenimiento durante la fase práctica equivale al 75% de un salario mínimo mensual. Si el aprendiz es estudiante universitario, el apoyo mensual es de por lo menos un salario mínimo.

Por otra parte, el SENA se convertirá en el mayor financiador de empresas nuevas en Colombia. La ley crea el Fondo Emprender (FE), administrado por el SENA, que financiará iniciativas empresariales de aprendices, practicantes universitarios o profesionales. ¿Cómo se financiará? Todas las empresas con más de 15 empleados deben contratar un aprendiz por cada 20 trabajadores. Las empresas que no quieran contratar aprendices deben pagar al SENA un salario mínimo mensual por cada uno de los aprendices que estarían obligadas a contratar. Según cálculos del SENA, esto generará casi $76.000 millones en el primer año de operación. El Fondo Emprender se financiará con estos recursos y además podrá recibir dinero del Presupuesto General de la Nación, organismos de cooperación nacional e internacional, banca multilateral, fondos de pensiones y cesantías, y fondos de inversión públicos y privados.

Otro gran sueño de Juan Luis Londoño era crear condiciones para que Colombia sea un país de propietarios. En la ley quedaron establecidos estímulos para que los trabajadores puedan participar del capital de las empresas. Las utilidades que sean repartidas en acciones no serán gravadas con el impuesto a la renta al empleador, hasta el equivalente del 10% de la utilidad generada. Las utilidades derivadas de estas acciones no serán sujetas a impuesto dentro de los 5 años siguientes cuando sean transferidas al trabajador y él conserve su titularidad, ni harán parte de la base para liquidar cualquier otro impuesto. Solo pueden ser beneficiarios quienes ganen menos de 10 salarios mínimos legales mensuales cuando se concrete la participación. Las acciones deben ser ofrecidas respetando la igualdad en cuanto a oportunidades y condiciones en que se proyecte la operación frente a los trabajadores.



La tarea por hacer

Juan Luis Londoño dejó sentadas las bases del nuevo modelo social en la Ley Laboral y de Protección Social que fue aprobada por el Congreso en diciembre de 2002 y sancionada por el presidente Uribe en enero de este año. Por primera vez en el país se está planteando un sistema integral de protección social que mitigue los efectos de los riesgos laborales y sociales. Este sistema tiene una gran diversidad de componentes y es la contraprestación necesaria para acompañar la flexibilización del mercado laboral.

Pero la muerte de Juan Luis implica un gran peligro: la tarea puede quedar incompleta. Si bien la flexibilización en el contrato de trabajo aplica de inmediato con la sanción de la ley, los diversos mecanismos creados para incrementar la protección social requieren decretos reglamentarios, en los cuales hay que definir temas importantes. De hecho, lograr que la reglamentación reflejara fielmente lo que el legislador buscó en la ley era la gran preocupación del ministro Londoño.

El esquema de política social que queda plasmado en la ley podría tener un impacto gigantesco en el país. El camino apenas comienza. El senador Oscar Iván Zuluaga, quien estuvo al lado de Juan Luis en la creación de la ley y su tránsito por el Congreso, cree que este es solo un primer paso. "Es necesario ejecutar bien lo que plantea la ley para poder avanzar más en el futuro, hacia temas más ambiciosos, como la creación del seguro de desempleo en Colombia y una mayor flexibilización del contrato laboral".

Es indispensable que el Presidente de la República dé prioridad al cumplimiento de lo planteado en la ley y que nombre en el Ministerio de Protección Social a una persona que esté dispuesta a entender la magnitud del tema y despliegue una gran capacidad de liderazgo y ejecución, para llevar el esquema a la realidad. Igualmente, se requiere continuar con el empeño de generar nuevos puestos de trabajo ya que esta es una condición necesaria para el éxito del sistema. Como bien dijo el presidente Uribe en sus palabras de homenaje a quien fue su Ministro de Protección Social: "¡No podemos ser inferiores!".

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