| 9/14/1998 12:00:00 AM

El ajuste por etapas

Con el cambio en la banda cambiaria entramos en una nueva fase del proceso de ajuste. Todos ponen.

Tan pronto como Andrés Pastrana anunció su nombramiento como ministro de Hacienda del nuevo gobierno, Juan Camilo Restrepo definió qué clase de ajuste fiscal haría: no iba a ser gradual, a la Serpa, ni de choque, al gusto neoliberal, sino que iba a ser "serio y rápido". Aquello parecía un juego de palabras, pero los hechos se están desarrollando en la línea del anuncio. Antes que la defensa de posiciones ideológicas extremas, en el ajuste que estamos viendo la seriedad y el buen ritmo del ministro van a representar la diferencia entre el éxito y el fracaso.



El Congreso tendrá que emplearse a fondo. En sus manos está llevar el déficit al 2% del PIB.



El ajuste de Juan Camilo Restrepo no es de choque, porque no se trata de una súbita acción del ministro de Hacienda, que sólo podría existir en los libros de texto. Pero es serio. El ministro se está jugando su credibilidad ante el Banco de la República y el Congreso, los otros dos actores críticos en este proceso, para que la propuesta salga adelante. Falta ver si puede ser rápido. Ello dependerá de que el Congreso le crea al ministro y tome las decisiones que se necesitan, a la velocidad que están exigiendo las circunstancias de los mercados internacionales.



Esta es la primera gran crisis económica desde que se promulgó la Constitución de 1991. Estamos probando la resistencia de las instituciones.



Muchos insisten en juzgar el ajuste en términos de objetivos de política económica, con variables como crecimiento, estabilidad o equidad. Pero la verdad es que en una democracia los gobiernos tienen que buscar equilibrio entre estos tres factores. En la economía no sólo se manejan variables, sino que también se manejan personas, intereses e instituciones. Es con ellas con las que tiene que hacerse el ajuste.



El debilitamiento de la economía colombiana en los últimos años tiene un doble origen que no se puede ignorar. Por una parte, está la combinación de los crecientes desequilibrios fiscal y externo, que ha ido reduciendo los estímulos para el crecimiento y la generación de empleo.



Pero también hay un importante elemento institucional: la estructura de decisiones del Estado resultante de la Constitución de 1991 limitó la capacidad de decisión que tenían algunos organismos todopoderosos del pasado. El poder omnímodo del gobierno sobre los frentes fiscal, monetario y cambiario desapareció. Idealmente, este vacío de poder debía ser llenado por nuevas instituciones: un banco emisor independiente, un Congreso plenamente consciente de sus deberes y unos entes regionales maduros en el plano administrativo.



La junta del Emisor "hizo lo que tenía que hacer" y ha pasado a defender la nueva banda.



Pero el esquema no ha funcionado como lo hubiera querido la teoría. En materia monetaria y cambiaria, la autonomía del Banco de la República no se ha dado en el marco de una buena coordinación con el resto del gobierno. El Congreso no ha querido aceptar la magnitud de su responsabilidad en la definición del papel del Estado en la economía. Y los entes territoriales han buscado evolucionar hacia la vida adulta sólo en contados casos.



El mérito del ajuste que propone el ministro es que ha optado por un esquema de movidas estratégicas sucesivas que, al tiempo que avancen en la dirección correcta, induzcan respuestas por parte del Congreso, el Banco de la República y la comunidad internacional, para acelerar el proceso de ajuste y asegurar su sostenimiento en el largo plazo.



Por esta razón, la evaluación de los anuncios de política del Ministro debe mirarse con dos ópticas: su relevancia técnica y su posicionamiento estratégico para movilizar la compleja red de decisiones de nuestra estructura institucional. Es evidente que, por sí mismo y visto aisladamente, el movimiento de la banda cambiaria fue parcial y que el paquete de ajuste tributario es insuficiente frente a la dimensión de los problemas externo y fiscal. Nuestra interpretación es que con estas decisiones el gobierno del Presidente Pastrana está tratando de movilizar las decisiones del Banco y del Congreso de la República para un ajuste que sea, como lo había anunciado inicialmente el Ministro, verdaderamente serio y rápido.



Al apostarle a un movimiento cambiario temprano, el gobierno ha tratado de ganar tiempo para lograr en el Congreso el soporte político para un ajuste fiscal más integral que dé espacio a un programa más ambicioso de ajuste externo por parte del Banco de la República.



La jugada del gobierno



En la primera semana de septiembre los colombianos recibieron dos noticias: una reforma tributaria agresiva y una devaluación del peso. Después de meses de haber insistido en que mantendría a cualquier costo la banda cambiaria, la Junta del Banco de la República decidió elevarla en nueve puntos porcentuales, permitiendo una mayor devaluación nominal del peso. El mismo día, miércoles 2 de septiembre el ministro de Hacienda, Juan Camilo Restrepo presentó al Congreso el paquete de ajuste fiscal.



Creemos que el Ministro le ha apostado a un ajuste por etapas. Primero intentará pasar por el Congreso un aumento de impuestos. En segundo término, buscará la aprobación de unas medidas que reduzcan el gasto, en especial de las regiones.



Pero lo que estamos viendo por ahora se limita a la primera etapa. De hecho, lo visto del ajuste se ha limitado a cambiar la financiación del gasto, reduciendo la participación de la deuda y aumentando la de los impuestos. El nivel del gasto público sigue prácticamente intocado.



La mayor parte del ajuste en el corto plazo está basada en los cambios al IVA y en el recaudo de los bonos de paz. El plan es extender el cobro del IVA a un número mayor de productos. El efecto de las modificaciones al IVA sería inmediato, recaudando por esta vía alrededor de $1,2 a $1,5 billones, cerca de un punto del PIB. Además, aspira a que el mejoramiento en la eficiencia de los recaudos cause un aumento entre $100.000 millones y $200.000 millones. El mejoramiento en la eficiencia permitiría incrementar el recaudo incluso cuando el nivel del IVA comience a reducirse, en noviembre de 1999.



En cuanto a la suscripción obligatoria de Bonos de Solidaridad y Paz, ellos permitirán aliviar las necesidades de financiación del gobierno central en cerca de 1,2% del PIB entre 1999-2000.



Por último, el gobierno presentó una propuesta de acto legislativo para modificar el artículo 358 de la Constitución, una modificación al estatuto orgánico de presupuesto con miras a ganar más margen de maniobra, desamarrando del presupuesto las rentas con destinación específica y eliminando el rezago presupuestal.



El paquete anterior, junto con la reforma al Estatuto Tributario de las Entidades Territoriales que busca dar mayor autonomía a las regiones, el aval dado por el gobierno a los proyectos de ley presentados por el gobierno Samper para la modificación del Fondo Nacional de Regalías y la introducción en todo el país de las sobretasas a la gasolina constituyen el paquete de reformas fiscales de primera generación. En total, el ministro de Hacienda aspira a que estas medidas lleven el déficit consolidado como porcentaje del PIB a un nivel ligeramente por debajo del 2%, como se aprecia en el cuadro.



Se mueve el Banco



El ajuste planteado por Juan Camilo Restrepo generó el espacio para que el Banco de la República pudiera moverse hacia la corrección del valor de la tasa de cambio.



Según Miguel Urrutia, gerente del Emisor, en el Banco se tenía la convicción de que el peso estaba sobrevaluado. La junta tuvo en cuenta los resultados de 38 estudios que hay en el país sobre tasa de cambio real y su nivel de equilibrio. Los estudios llegaban a la conclusión de que la tasa de cambio se encontraba sobrevaluada en un 10% y fue a partir de esta cifra que se tomó la decisión de mover la banda en 9%.



Para hacerlo, el Emisor decidió creer en la palabra de Juan Camilo, en el sentido de que será capaz de obtener del Congreso un déficit fiscal como proporción del PIB de 2% en 1999. Ese es el máximo nivel de déficit que la junta del Emisor cree que la economía colombiana, con la nueva banda cambiaria, podría financiar.



Esta segunda movida tiene importantes connotaciones positivas. Por un lado, hacía tiempo no se veía una acción tan audaz y coordinada entre el gobierno y el banco central. Por otro, colocó al Banco en un punto en el cual ya no aparece como una figura inflexible y dogmática, sino como una entidad que ha hecho su aporte al proceso y que da ejemplo al Congreso en este sentido.



Sin duda, hay riesgos. El primero y más preocupante surge del ejercicio de consistencia macroeconómica que se usó para la decisión. Este supone que el crecimiento de los gastos del gobierno central sin intereses de la deuda no será superior al 17% en 1999, con un déficit consolidado del sector público sin incluir privatizaciones de 2% del PIB.



A pesar de todo, el gobierno planea elevar la deuda en dólares en 17% el próximo año.



El ejercicio, sin embargo, fue muy superficial por la carencia de información. En el documento en el que el Ministerio de Hacienda presenta su programa de ajuste para los años 1998-2002, se afirma claramente la alta dependencia de este resultado de las finanzas de las entidades descentralizadas, que apenas están siendo revisadas, y de la aprobación de los proyectos de ley que se someterán al Congreso. Si las cosas no marchan en ese escenario, el gobierno no podría cumplir el compromiso, el déficit sería mayor, y la tasa de interés o la tasa de cambio tendrían que moverse para ajustar la economía.



El contexto externo va a tener una gran importancia. Al país le va a resultar muy difícil y costoso el acceso a recursos del exterior, tanto de financiamiento como de inversión.



En este sentido no resulta lógica la afirmación que hace el gobierno en el documento, que plantea incrementar el endeudamiento en dólares en 17% en el curso del próximo año, para aliviar la presión interna de las captaciones de TES. Este costo será mucho mayor que en el pasado.



Por ahora, el cambio en la banda ha sido recibido con desconfianza, como lo demuestra el hecho de que en los primeros tres días después de la medida, el Emisor tuvo que intervenir con más de US$400 millones. La respuesta del Banco al cabo de estos tres días fue reducir nuevamente la liquidez que provee por medio de repos.



La segunda ola

La primera etapa de movidas en este juego tiene dos actores principales: el ministro de Hacienda y la junta del Banco de la República. La segunda ola tendrá más actores involucrados.



El escenario básico de la segunda etapa será el Congreso de la República, donde interactuarán los senadores y representantes con los encargados del lobby del sector privado y los representantes del gobierno nacional. El Gobierno y el Banco tendrán que modificar o profundizar sus movimientos iniciales.



El mercado ya cambió su evaluación del riesgo de Colombia.



La mayor responsabilidad de la continuación del proceso de ajuste recae ahora en el Congreso, que tiene en sus manos el estudio del proyecto de presupuesto para 1999, que presentó la administración Samper en sus postrimerías, así como del paquete tributario y de reformas del presupuesto presentado por el gobierno Pastrana. En principio, el presupuesto deberá estar aprobado en octubre, so pena de que el gobierno, por dictadura fiscal, adopte el presupuesto del año anterior. El debate del primer paquete fiscal deberá comenzar en pocos días.



El mayor riesgo es que no se cumplan las metas del ejercicio de consistencia macroeconómica, que es un documento superficial.



El primer movimiento que haga el Congreso puede ser analizado desde tres perspectivas: su relevancia, su estrategia y su oportunidad. En materia económica el Congreso ha demostrado tener más responsabilidad que en cualquier otra y no hay razón para esperar que esta vez sea distinto. En las discusiones primarán personajes de la trayectoria de Víctor Renán Barco, Luis Guillermo Vélez, Fuad Char y Luis Fernando Londoño, quienes seguramente eliminarán algunos de los errores protuberantes de las propuestas tributarias y concentrarán su esfuerzo en profundizar la descentralización, la equidad y eficiencia.



Sin embargo, en las comisiones interactuarán con senadores liberales como Jaime Dussán, Juan Manuel López y Aurelio Iragorri, para quienes los intereses de sus regiones o de sus caudas políticas podrían estar por encima del interés nacional.



La estrategia y la oportunidad de la discusión de las iniciativas gubernamentales serán claves en el resultado final. Habría dos estrategias extremas de manejo del Congreso: la disciplina de grupos y la atomización. La historia indica que aún si hay mayoría partidista o de un movimiento político, como la Alianza para el Cambio, en estas comisiones es imposible generar comportamiento de rebaño. Y es mejor no intentarlo, pues el riesgo es generar anarquía.



A su vez, el escenario en donde el gobierno tiene la menor capacidad de maniobra es aquel donde los grupos de congresitas se atomizan y las discusiones se prolongan. Todos los senadores querrán ser nombrados ponentes de algún elemento de cualquiera de los proyectos. Conocedores del afán del gobierno, tratarán de posponer sus respectivas ponencias hasta después de octubre, cuando se encuentre aprobado el presupuesto de 1999 con todas sus partidas.



La coordinación de la iniciativa en este contexto se hace difícil y el resultado final imposible de predecir. Lo mejor para el gobierno es, entonces, que no haya extremos: ni total subordinación ni plena insubordinación. Habría que lograr que, con la coordinación de los congresistas más respetados, se aprueben las iniciativas para la segunda semana de diciembre.



La bolsa de Nueva York ha mostrado fuerte volatilidad y ha arrastrado a otras.



En la medida en que, bajo los procedimientos normales, no puede esperarse premura del Congreso para el trámite del primer paquete, lo recomendable es que el gobierno presente desde ahora un segundo paquete de medidas destinado a reorientar el gasto.



El escenario básico en la etapa que viene será el Congreso.





El gobierno debe presentar cuanto antes un pliego de modificaciones del proyecto de presupuesto de 1999 para reducir los gastos de funcionamiento, restringiendo los salarios, el empleo o ambos. Ya que ha avanzado en la preparación de iniciativas de reforma de la ley 60 sobre salud y educación básicas, sobre educación superior y pensiones, el gobierno debería acelerar la presentación de estas iniciativas durante las próximas dos semanas.



Pero, sobre todo, el gobierno debe prepararse para presentar antes de terminar octubre un proyecto de reducción sustancial de los gastos de las entidades del gobierno central que claramente duplican las responsabilidades descentralizadas o que son demasiado ineficaces. El país debería alistarse para cerrar tres o cuatro ministerios y para una reestructuración en serio de la Fuerza Pública y de la justicia.



El Banco en la segunda



Mientras se libra en el Congreso el trámite de un ajuste fiscal mejor orientado y más sustancial que el presentado por el gobierno en su primera movida, el Banco de la República no podrá quedarse quieto.



El ímpetu especulativo con que fue recibida su primera decisión cambiaria probablemente ceda pronto ante las restricciones de liquidez, aunque ello seguramente agravará las tendencias recesivas. El Banco deberá flexibilizar las condiciones de crédito externo para el sector privado, reduciendo los encajes. Y, en estrecha coordinación con la Superintendencia Bancaria, cuidar que la fragilidad del sistema financiero no se vuelva explosiva.



La segunda ola de movimientos por parte del gobierno y del Banco debería contemplar la modificación radical de la estrategia de financiamiento externo. Es poco probable que, excepto en los casos de privatizaciones, lleguen recursos de capital privado para financiar la balanza de pagos. En consecuencia, el gobierno debe comenzar a prepararse para un programa financiero ambicioso con cualquiera de las entidades multilaterales, que le permita obtener recursos netos no menores a US$1.000 millones anuales en los próximos tres años.



Por supuesto, la segunda ola de movidas podría verse radicalmente afectada si el Congreso no es receptivo a las iniciativas que se le presenten. En ese caso, sería inevitable el recurso a una emergencia económica.



¿Qué va a pasar?



Muchos economistas, no plenamente conscientes de la compleja estructura de decisiones que adquirió el país al promulgar una Constitución con insuficientes instrumentos para épocas de crisis, hubieran preferido un ajuste de choque y una responsabilidad más concentrada en manos del Ejecutivo. El esquema consensual que ha buscado el gobierno en su primera etapa es más complejo, y requiere mayor número de decisiones parciales e interacciones entre agentes diversos. Su éxito dependerá de inducir del resto de agentes involucrados decisiones que realmente conduzcan a un ajuste rápido y serio.



La contribución de las primeras movidas del gobierno es que han superado el marasmo analítico y decisorio que impuso la administración anterior, cuando hizo creer a muchos que el mayor desequilibrio no importaba. En poco tiempo el país se hizo consciente de los costos en que tendremos que incurrir para volver a un crecimiento sostenible y se acostumbró a la idea de que el ajuste es necesario. Pero el éxito final de la estrategia consensual sólo llegará cuando haya inducido una combinación de decisiones en los frentes fiscal, externo y financiero que remueva al país del círculo vicioso en que se encuentra.



La apuesta del gobierno tiene dos riesgos grandes: que no genere credibilidad en el resto de actores, o que el gobierno termine convencido de que lo anunciado es suficiente. Por ello, hacia adelante hay tres posibles escenarios: que la apuesta no funcione, que el país se quede contento con los anuncios, o que induzcan efectivamente el conjunto más ambicioso de decisiones complementarias que el país requiere para salir del hueco.



El gobierno debería acelerar la presentación de su segunda fase de medidas, para alcanzar a ver aprobadas algunas de ellas pronto.



Primer escenario: falta de credibilidad



Si el gobierno no encuentra en la comunidad internacional o en el Congreso el apoyo mínimo para sus propuestas, el ajuste consensual puede dejar de ser viable.



La falta de apoyo puede provenir de fuerzas externas e internas. En el frente externo, una reducción adicional en los precios de los bienes básicos o una degradación de la calificación de riesgo pueden ponernos en aprietos.



En el frente interno, la principal amenaza es el continuado deseo de los agentes por recomponer sus portafolios hacia dólares aun después del movimiento inicial de la banda. Si las demandas por dólares se mantienen o se aceleran, las tasas de interés no podrán descender y la sostenibilidad cambiaria será entonces más recesiva. No sería menos delicada la imposibilidad de movilizar el consenso en el Congreso para recomponer la política fiscal.



Este escenario de crisis, al que le concedemos hoy no más de un 20% de probabilidad, obligaría a replantear la estrategia institucional y de velocidad de las decisiones. El gobierno se vería obligado a convocar a una emergencia económica para adoptar decisiones fiscales más ambiciosas, bajo su plena responsabilidad.



Segundo escenario: ajuste a medias



Si la comunidad internacional y el Congreso deciden darle voto de confianza al gobierno para mantener la banda cambiaria y aprobar el ajuste fiscal en un plazo prudencial, el país habría evitado una crisis. Pero no encontraría en el contexto macroeconómico, después de las medidas, un conjunto de incentivos suficiente para exportar e invertir vigorosamente y crecer generando empleo.



Después de la recesión de los próximos años, el país alcanzaría una senda de crecimiento anual no superior al 3% anual en los próximos tres años. La aceleración de este ritmo de crecimiento ya no dependería del contexto macroeconómico sino de las posibilidades de nuevas inversiones energéticas, o de la movilización del espíritu empresarial o de la guerrilla que se deriven del plan de desarrollo.



A este escenario de ajuste a medias, con base en las ambiciones expresadas por el nuevo equipo económico y el ambiente del Congreso, siempre y cuando el gobierno envíe un mensaje de urgencia, le adjudicamos una probabilidad del 50% de realizarse.



Tercer escenario: ajuste estructural acelerado



Si la estrategia pedagógica y consensual de Juan Camilo en el Congreso, en las Cortes, en el Banco de la República y en la comunidad internacional es plenamente eficaz, se crearían las condiciones para enriquecer las propuestas iniciales del gobierno.



El frente decisivo es el fiscal. Se combinaría la aprobación de la mayor parte del paquete tributario con un ajuste efectivo en el gasto. El gobierno podría sacar este año un recorte adicional hasta por $300.000 millones, podría ajustar el presupuesto de gasto de funcionamiento de 1999 para que recoja el mayor peso del ajuste, y lograría los ajustes legales y constitucionales para poner en marcha una política fiscal sostenible y estable hacia el futuro, que elimine totalmente el déficit en el año 2001.



La verdadera solidez del frente fiscal sería la puerta de entrada a nuevos mecanismos de financiamiento externo, tales como los bancos multilaterales o un programa de apoyo del Fondo Monetario. O podría también servir de soporte a una decisión cambiaria que elimine, de una vez por todas, el crecientemente ineficaz sistema de las bandas.



El mayor espacio a la inversión privada, a las exportaciones y a la producción nacional podría permitir que el país logre, en la segunda mitad del gobierno, tasas de crecimiento del 6%. Este escenario más ambicioso tiene una probabilidad del 30%.



Unas observaciones



Las políticas iniciales propuestas por el gobierno de Pastrana son bienvenidas. Permiten volver a ver luz al final del túnel. Pero están sujetas a una sanción institucional que no será facil. En los próximos meses creemos altamente probable que el gobierno logre eliminar la especulación cambiaria y quebrar la explosión fiscal. El riesgo de crisis cambiaria y fiscal, que hace seis meses Dinero había calibrado en 45%, se ha reducido a menos de la mitad.



El mayor riesgo, sin embargo, provendría de la creencia, por parte del gobierno o por el resto del país, de que lo hasta ahora propuesto sea suficiente. Necesitamos un ajuste fiscal mejor orientado, una política de competitividad más imaginativa y una nueva generación de políticas micro para estimular al sector privado.



Las propuestas de Juan Camilo no son la solución mágica final para todos nuestros males. Pero son un excelente comienzo. Su apuesta le ha permitido ganar tiempo en el proceso de llegar al consenso. Se merece, con creces, nuestro compás de espera.
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