| 8/21/2009 12:00:00 AM

¿Comó quiere su ciudad?

La revisión de los planes de ordenamiento territorial es un anueva oportunidad para participar en la definición de las ciudades. No la deje pasar.

Los mecanismos de participación ciudadana pueden ser la solución para los problemas más difíciles de las ciudades, o también pueden ser manipulados por intereses particulares para bloquear proyectos de beneficio común. La única manera de lograr que cumplan con su propósito real es involucrar a la gran mayoría de los ciudadanos en su utilización. La revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) que se realiza este año es la oportunidad para hacer efectiva esta participación de la gente en la construcción de su ciudad. Todo dependerá, sin embargo, de que los alcaldes inviertan recursos para que los ciudadanos aprendan a aprovechar las oportunidades que les da la ley.

Un buen ejemplo de las posibilidades que se abren con la participación ciudadana es la transformación del centro de Pereira. Durante 20 años, la zona de las galerías en esa ciudad fue un verdadero dolor de cabeza, pues había sido invadida por recicladores, expendedores de drogas y trabajadores sexuales. En 2002, sin embargo, se aprobó el plan parcial para la renovación urbana del sector, en un trámite que duró tan solo tres meses. Para 2006, la zona había cambiado completamente y el nuevo desarrollo, conocido como Ciudad Victoria, se había convertido en un modelo de generosidad en el uso del espacio público, con viviendas dignas y abundantes áreas culturales. El secreto del éxito fue la concertación con las poblaciones vulnerables que habitaban la zona y el apoyo del sector privado y de toda la ciudadanía.

Sin embargo, hay también ejemplos de iniciativas que no han salido bien. En Bogotá, el Plan Parcial Ciudadela Campo Verde, en Bosa, el cual podría aportar 7.189 nuevas unidades de vivienda de interés social, lleva seis años de trámites y todavía no se aprueba. Aparte de la incertidumbre jurídica causada por la proliferación de normas e interpretaciones, la situación se ha complicado por una acción popular interpuesta por un ciudadano que tiene intereses en la zona. Como resultado, el proyecto se frenó, aunque es liderado por el propio Distrito a través de Metrovivienda, que trabaja con las constructoras Bolívar, Amarilo y Marval.

Estas dos caras de la participación de la gente en la construcción de ciudad toman gran relevancia en la actualidad, con las revisiones que un amplio número de ciudades harán a sus POT a partir del segundo semestre del año y durante 2010. Estas ciudades son Bogotá, Medellín, Cali, Cartagena, Bucaramanga, Neiva, Ibagué, Armenia, Pereira, Montería, Valledupar, Arauca, Popayán y Villavicencio.

Los POT fueron creados en 1997, con el fin de llevar a las ciudades a concebir un ordenamiento urbano de largo plazo y lograr racionalidad y continuidad en su desarrollo. Como instrumento de planeación urbana, los POT siguen la inspiración de la Constitución de 1991 y suponen una participación activa de la comunidad para lograr ciudades competitivas, equitativas y sostenibles.

Sin embargo, la participación efectiva de la gente es muy baja. Los ciudadanos aún no entienden que la ley les otorga el poder de ser actores reales en la planeación y construcción de sus ciudades. Ahora, cuando se evalúa esta herramienta, tras 12 años de existencia, se abre una gran oportunidad para que los ciudadanos se hagan sentir. Sin embargo, la ignorancia respecto a los mecanismos, la falta de buenos programas de difusión y la apatía podrían limitar el potencial positivo de esta herramienta de desarrollo. Al mismo tiempo, la confusión entre las normas y la falta de claridad en las reglas de juego se convierten en un factor que obstaculiza la participación de la gente. Es necesario trabajar al mismo tiempo en estos dos frentes si se quiere que los POT salgan adelante.



Caras de la participación

La participación ciudadana puede tener un extraordinario impacto positivo en el desarrollo de una ciudad. Un ejemplo es el proyecto urbano integral nororiental de las comunas 1 y 2 de Medellín, asociado a la construcción del Metrocable.

Los desarrolladores del proyecto entendieron la necesidad de contar con la voluntad de las poblaciones afectadas. Llevaron a cabo talleres de imaginario con los habitantes de esta zona deprimida de Medellín, para entender cómo soñaban su ciudad y cuáles eran sus necesidades. Realizaron diagnósticos comunitarios, formaron comités barriales de sensibilización y crearon mecanismos para contar con la participación directa de las comunidades en la construcción de las obras. Como fruto de este proceso, se logró la apropiación por la comunidad de un proyecto que tiene bibliotecas, parques y espacios culturales, que hoy pueden ser apreciados por cualquiera que viaje en el Metrocable.

Con frecuencia, sin embargo, los ciudadanos solo se hacen presentes cuando ya es tarde y se ha iniciado un desarrollo que los afecta. Este es el caso del centro Comercial Quinta Avenida, que la Constructora Pedro Gómez quería hacer en el barrio Rosales, al norte de Bogotá. En 2006, los vecinos lograron impedir la construcción del centro comercial, alegando que este tendría un gran impacto negativo sobre el flujo vehicular de la zona. Acudieron a las entidades involucradas en la discusión y a los medios de comunicación. Finalmente, Planeación Distrital terminó retirando la licencia de construcción y después se modificó la norma del uso del suelo de esa zona para evitar la construcción de comercio.

En este caso, los vecinos tuvieron éxito, pero reaccionaron ante un hecho cumplido. Esto generó perjuicios económicos a la firma constructora por el cambio en las reglas de juego y pudo salirle muy caro al Distrito, si esta hubiera decidido demandar. Según Juan Manuel González, socio de Pinilla, González Prieto Abogados, "La ciudadanía ha debido participar en la construcción de la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) donde se definió el uso comercial de este sector, pero solo intervino cuando se otorgó la licencia. La presión llevó al Distrito a tomar una decisión equivocada que terminó afectando económicamente al constructor y podría haberle generado cuantiosas demandas". González señala que la Procuraduría terminó dándole la razón al constructor.

En otros casos, la convocatoria de los ciudadanos no ha sido suficiente para evitar que se consoliden desarrollos que los perjudican. En el barrio Américas Galán, al sur de Bogotá, los habitantes intentaron evitar la proliferación de bares y discotecas que se empezaron a instalar en la zona, frente al centro comercial Plaza de las Américas. Después de ganar un proceso judicial para cerrar estos establecimientos, perdieron la batalla cuando la reglamentación del POT para la zona permitió el funcionamiento de ese tipo de negocios. "Bajo las normas del acuerdo 6 de 1990 no se permitían los bares y discotecas en el sector residencial de Américas Galán, pero con el nuevo POT del año 2000 se cambió el uso del suelo y se favoreció a los comerciantes", explica Daniel Baptiste, abogado de Derecho Urbano.

Los vecinos participaron activamente en la discusión de la Unidad de Planeación Zonal (UPZ), pero no lograron nada. "A pesar de que la ciudadanía se hizo presente durante el proceso de concertación y mostró los fallos que tenía a su favor, la única cuadra a la que se le cambió el uso del suelo es la que defendían los vecinos, que hoy se conoce como 'Cuadra Picha'", explica Efraín Forero, abogado de Derecho Urbano.

Estos dos casos muestran cómo la capacidad de los ciudadanos para incidir puede variar en forma sustancial debido a los conflictos entre normas vigentes y a la amplia variabilidad que hoy es posible, tanto en la selección de la norma que se debe aplicar, como en su interpretación.

Caos normativo

La concepción de largo plazo a la cual se aspiraba con la introducción de los Planes de Ordenamiento Territorial nunca se consolidó. La Ley 388 buscaba estabilidad en las reglas durante al menos diez años, pero dejó abierta la posibilidad de revisar los POT si había razones de fuerza mayor. Estas revisiones se volvieron comunes y han dejado a su paso un conjunto de normas inconexas, ambiguas y contradictorias. Al final, todo depende de interpretaciones que cambian con los alcaldes.

En Bogotá, por ejemplo, se ha creado una maraña jurídica que impide entender cuáles son las reglas del juego para constructores y habitantes de los barrios. Ni siquiera las entidades distritales tienen un mapa completo de las normas que están vigentes en toda la ciudad. De hecho, Camacol, el gremio de la construcción, se vio obligado a contratar a la firma Pinilla, González Prieto Abogados con el fin de llegar a un consolidado de esta información (ver gráfico), pues nadie pudo suministrarla.

La confusión de normas en Bogotá es extraordinaria. El alcalde Enrique Peñalosa lanzó el POT de la ciudad en el año 2000, pero terminó su mandato sin reglamentarlo. Antanas Mockus hizo un cambio estructural en 2003 para introducir el tema regional con el argumento de la fuerza mayor. Luis Eduardo Garzón avanzó en la reglamentación pero la dejó sin terminar. Esto lleva a que muchas normas se rijan hoy por el régimen de transición frente al Acuerdo 6, el cual estaba vigente al momento de la expedición del primer POT, en 2007. Así, la ciudad llega a los primeros 9 años de existencia de la figura del POT y se enfrenta a la revisión que está adelantando el alcalde Samuel Moreno (ver recuadro).

El resultado es una confusión total. La construcción de un centro comercial, por ejemplo, está regida por normas diferentes en diversos sectores de la ciudad. El resultado es un entorno de baja transparencia que se convierte en caldo de cultivo para el lobby y la corrupción.

La nueva secretaria de Planeación Distrital, María Camila Uribe, es consciente de este problema. "El gran reto es la creación de mecanismos que hagan más rápida y eficiente la transferencia de derechos urbanos en Bogotá y el estudio jurídico de la razonabilidad", señala.  

Para el abogado Juan Manuel González, es imperativo diseñar una estructura jurídica sencilla que elimine la ambigüedad. "Se puede empezar por hacer una sola norma de tratamiento de desarrollo para la ciudad consolidada, de tal manera que haya normas sencillas, claras, concretas y equitativas. Además, debe haber una sola norma para trámites específicos, sin importar el sitio de la ciudad en que se encuentre el proyecto, de manera que hacer un centro comercial en Kennedy o en el Chicó tenga los mismos requisitos", señala.

La ausencia de mecanismos de coordinación entre los municipios es otro problema grave. La descentralización y la autonomía municipal, consagradas en la Constitución de 1991, llevan a que cada municipio sea la máxima autoridad respecto a su plan de ordenamiento territorial. Ni la Nación ni los departamentos pueden obligar a los municipios a coordinar con sus vecinos unos planes de desarrollo armónicos. El único ente externo que puede dar su concepto sobre los POT es la autoridad ambiental.

El resultado es una reglamentación irracional en los municipios pequeños aledaños a las grandes ciudades. Como ejemplo se puede mencionar la competencia que existe entre las pequeñas poblaciones en la Sabana de Bogotá por atraer inversión industrial. Los municipios han introducido cambios en el uso del suelo sin considerar lo que están haciendo los demás y el resultado es un amplio exceso de oferta de tierra para uso industrial en la Sabana. La reglamentación que permite la entrada de la industria en estas áreas tradicionalmente agropecuarias se ha generado en forma precipitada, de modo que hoy existen zonas industriales a las cuales no se les exigen estándares mínimos.

Por lo demás, los municipios han introducido la reglamentación de cambio de uso sin aplicar impuestos de plusvalía sobre las ventas de los terrenos, lo cual ha facilitado la realización de grandes ganancias por parte de entes privados. De acuerdo con el Ministerio de Ambiente y Vivienda, de las diez principales ciudades del país, solamente cinco tienen acuerdos sobre plusvalía y dos han realizado cobros por este concepto (Bogotá y Pereira).



Impacto en la VIS

En Colombia hay un déficit de poco más de un millón de viviendas. La Ley 388 obligaba a los municipios a incluir en sus POT suelos destinados para la construcción de vivienda de interés social y prioritario (VIS y VIP). Sin embargo, la mayoría de los municipios solo quiere aceptar vivienda de ingresos medios y altos. Esto sucede sobre todo en los municipios aledaños a las grandes ciudades, que no quieren cargar con el problema de las capitales.

Según el Ministerio de Ambiente yVivienda, en el área metropolitana del Valle de Aburrá la mayoría de municipios distintos a Medellín restringieron la construcción de vivienda de interés social, por lo que Medellín concentra el 75% de la construcción de VIS y VIP. En Cali existe poca disponibilidad de suelo debido al alto precio de la tierra en el corredor hacia Jamundí, el cual tiene la mayor área. En los municipios del Valle hay proyectos de VIS, pero no se tiene una estrategia regional para cubrir los déficits articuladamente.

En Bogotá hay un déficit de 307.000 viviendas de interés social, según Carlos Córdoba, coordinador del programa Bogotá Cómo Vamos. Para cubrirlo, se deberían habilitar 500 hectáreas de suelo al año, pero solo se están habilitando 80. Esto genera un incremento en los asentamientos ilegales. Según Planeación Nacional, en la década de los 90 se generaron más de 2.000 hectáreas de vivienda informal en Bogotá.

El gobierno nacional tuvo que actuar para garantizar la incorporación de suelos para VIS y VIP. De acuerdo con Luis Felipe Henao, viceministro de Vivienda, "resulta más caro permitir el surgimiento de asentamientos informales que incorporar tierras para hacer una ciudad organizada. Mientras que se requieren $8 millones para hacer una casa de interés social, normalizar un asentamiento ilegal cuesta más de $20 millones". A través del Plan de Desarrollo se creó la figura de los Macroproyectos para corregir la falta de gestión de los municipios frente al tema. Sin embargo, es necesario articularlos con los POT de los municipios, dado el gran impacto que tienen en las estructuras urbanas.

La ciudad del futuro

Los Planes de Ordenamiento Territorial pueden ser un arma poderosa de planeación urbana. Para que funcionen, sin embargo, hay que corregir las fallas que se han presentado en sus 12 años de vida.

Es necesario convertir los POT en instrumentos claros y fáciles de entender, simplificar la normatividad, crear reglas de juego transparentes y lograr la visión de largo plazo que se buscaba originalmente. Medellín, por ejemplo, está creando la ventanilla única para el constructor, una idea que podría ser replicada en otras ciudades.

Al mismo tiempo, los alcaldes deben multiplicar sus esfuerzos para crear una cultura ciudadana de la participación. Es necesario que los ciudadanos tomen conciencia de la importancia del POT, y más específicamente de las Unidades de Planeación, que es en últimas el lugar donde se definen las normas que los afectan más directamente, y entiendan que la Ley les otorga el derecho a participar en su formulación y reglamentación.

Los municipios tienen que perfeccionar los escenarios de comunicación para garantizar que haya articulación entre el lenguaje del técnico, el político y el ciudadano, y para que se incorpore el aporte de los distintos grupos de interés. Las Juntas de Acción Comunal podrían ser el escenario para estos debates, pero sería necesario resolver los problemas que tienen en cuanto a fragmentación y bajo involucramiento de los habitantes, lo que les resta representatividad. El ideal de participación ciudadana exige que los alcaldes realicen esfuerzos sustanciales por convertir estas juntas en mecanismos verdaderamente representativos, a través de procesos de educación de la población sobre su naturaleza y sobre la importancia de los temas que están en juego.

Al final, el problema pasa por los políticos locales. Las figuras políticas en las ciudades tienen aquí una gran oportunidad para avanzar, si logran reconocer que una actividad permanente a favor de una limpia participación ciudadana en los procesos de creación de ciudad les generaría un respaldo sólido entre los votantes.

Incluso dentro de su imperfección, los POT son instrumentos que tienen un potencial extraordinario para mejorar la calidad de vida en las ciudades. Como lo dice el urbanista Álvaro Niño, si bien todavía es necesario mejorar los mecanismos de comunicación entre personas que tienen visiones e intereses muy distintos frente a la realidad de las ciudades, es mejor poner el conflicto sobre la mesa, en vez de tomar decisiones a espalda de la ciudadanía, como sucedía antes de la ley 388. "La Ley está obligando a conectar los cables que son y eso lleva tiempo", señala Niño. Colombia avanza hacia la segunda década en la aplicación del instrumento y es hora de tomarse en serio las tareas necesarias para que este haga realidad su promesa original.
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