| 1/1/1995 12:00:00 AM

gastar o no gastar

El proyecto de ley de creación del Fondo de Estabilización Petrolera adolece de inflexibilidades que deben corregirse.

1) LOS PROPÓSITOS



El gobierno nacional presentó hace algunas semanas al Congreso de la República, a través de sus ministros de Hacienda y de Minas, un proyecto de ley por el cual se crea el Fondo de Estabilización Petrolera. El objetivo del fondo es generar un ahorro en moneda extranjera sobre los ingresos provenientes de la exportación del petróleo de Cusiana y Cupiagua, los dos yacimientos más importantes con que cuenta el país en la actualidad. Si en el futuro se descubren nuevos yacimientos, también ellos serían sujetos del fondo.

La necesidad de generar el ahorro tiene sentido desde el punto de vista macroeconómico. En primer lugar, como el precio del petróleo es volátil y los volúmenes a extraer inciertos y finitos en el tiempo, se busca un arreglo para que los perceptores del ingreso petrolero (Ecopetrol, los departamentos y municipios petroleros, los municipios portuarios y el Fondo Nacional de Regalías), no se lo gasten súbitamente en la medida en que va llegando, sino que ahorren parte de él y su consume sea más estable en el tiempo. En segundo lugar, al efectuarse el ahorre en el exterior, se contribuirá a reducir las presiones revaluacionistas por las que está atravesando la economía colombiana.

La regla de operación del fondo es sencilla: se ahorrará en cada período todo el exceso de ingreso generado por variaciones en precios y volúmenes, que sea superior a un ingreso de referencia. Cuando el ingreso generado sea inferior al de referencia se desahorrará. El ingreso de referencia es cambiante en el tiempo y está definido como el promedio del ingreso adicional desde que el yacimiento empezó a generar recursos, sobre un ingreso básico, que en todo momento se entregará a los perceptores mencionados para su gasto.

Como el recurso ahorrado se mantendrá en el exterior, siendo sus titulares las mismas entidades receptoras, estos recursos no constituirán parte de las reservas internacionales del país. El administrador del fondo será el Banco de la República quien cuenta con experiencia en el manejo del portafolio de las inversiones financieras de las reservas del país.

La junta directiva del fondo estará conformada por:

- El ministro de Hacienda quien lo presidirá

- El ministro de Minas

- El director de Planeación Nacional - El presidente de Ecopetrol

- El gobernador de cada departamento donde se hallen los pozos

- Un alcalde de un municipio productor por cada departamento productor

- Un representante de la Comisión Nacional de Regalías, escogido entre los miembros que representen a departamentos y municipios no productores.

- El gerente del Banco de la República como administrador del fondo tendrá voz pero no voto.



2) LAS REALIDADES



Si bien los objetivos del fondo pueden parecer razonables, su puesta en operación conlleva una serie de costos que vale la pena hacer explícitos. Empezando por los más sencillos, es importante definir de entrada cuál va a ser el costo de administración que el Banco de la República va a cobrar. En el proyecto de ley se cita el Fondo Nacional del Café como ejemplo de esquema exitoso de estabilización del ingreso cafetero. Lo que no se menciona es que la sola administración del Fondo del Café por la Federación de Cafeteros asciende este año a cerca de los $50.000 millones, y eso después de cuatro años de ajuste en los costos debido a la crisis del mercado internacional. Al establecerse que el ahorro del fondo petrolero se realice en el exterior, se contradice lo que la lógica común del mercado le indicaría a cualquiera de los perceptores del ingreso, es decir, que el ahorro se deposite donde se le brinde además de seguridad, buena rentabilidad. En las actuales circunstancias es claro que es muchísimo más atractivo ahorrar en pesos y obtener rentabilidades claramente superiores a las del exterior. Es sano que se explicite que con esta ley que Ecopetrol, los municipios y departamentos petroleros, los municipios portuarios y el Fondo Nacional de Regalías, están haciendo un aporte a la política macroeconómica actual que pretende que la tasa de cambio real no siga apreciándose, al ahorrar en el exterior.

Una variante interesante del fondo sería aquella en que el ahorro se pudiese efectuar en pesos. El ahorro en pesos, si por una parte afecta el tipo de cambio nominal, apreciándolo, también contribuiría a neutralizar el crecimiento exagerado de las tasas de interés domésticas y por esa vía disminuiría el incentivo a que sigan llegando capitales especulativos que exacerban la apreciación del tipo de cambio real.

De todas manera, si el argumento anterior no es aceptado por las autoridades de Hacienda, la coyuntura macroeconómica puede cambiar el día de mañana. Supongamos que, como lo vienen anunciando algunos analistas, se produce una fuga masiva de capitales de América Latina, incluida Colombia, y eso se tradujera en una situación crítica para la balanza de pagos del país. En ese evento, sería absurdo que desde el punto de vista de la política macro no se pudiera contar con pesos de los recursos ahorrados por el Fondo de Estabilización Petrolera. Entonces, en la ley bien podría dejarse optativo y por decisión de su junta directiva establecer en qué moneda se efectúa el ahorro, contemplando la posibilidad de invertirlo en moneda nacional.



3) ¿PARA QUÉ AHORRAR?



Los inspiradores del fondo parten del supuesto de que Cusiana y Cupiagua fueron una lotería y que por lo tanto habría que ahorrar una parte de los ingresos extraordinarios para gastarlos cuando los pozos estén declinando o después de su misma desaparición. Sin embargo, reconocen que el mecanismo es aplicable a nuevos pozos que se descubran en el futuro.

Valdría la pena entonces aclarar que si con la actividad exploratoria el país va a seguir contando con nuevos Cusianas y Cupiaguas, lo cual creemos factible, no se trata entonces de una lotería, sino que el país habrá aumentado su ingreso de manera permanente. En ese contexto, ¿qué sentido tendría la generación del ahorro?

Lo tendría pero desde un punto de vista diferente al de estabilización. Más bien se trataría de contribuir a aumentar la tasa de ahorro de la economía de manera permanente, lo cual ayuda sin duda al crecimiento de la economía a largo plazo. De otra parte, desde un punto de vista micro, serviría para que los entes receptores de los recursos evalúen mejor los proyectos en los cuales invertirán los ahorros, una vez los fuesen a gastar.

Infortunadamente, el proyecto de ley no es claro sobre lo anterior. En él se presentan unas simulaciones posibles de los ingresos generados por Cusiana y Cupiagua, los ahorros que captaría el fondo y cómo se consumirían esos recursos posteriormente. Se observa que se generarían ahorros a partir de 1996 hasta el 2001, siendo 1998 y 1999 los años de mayor volumen de ahorro, A partir de 2002 se empezarían a desahorrar, siendo el período comprendido entre el 2003 y 2007 el de mayor desahorro.

La regla diseñada lleva a que sea poco, en términos relativos, lo que se ahorre entre 1994 y 1997, alrededor del 22% en promedio del ingreso total recibido; mientras que entre 1998 y 2001, la tasa media de ahorro se sube alrededor del 30%. De otra parte, del 2002 en adelante se desahorraría.

Pareciera que las contradicciones entre el corto y el largo plazo estuvieran presentes en el diseño de la regla anterior. Da la sensación que el gobierno actual quisiera pasar a la historia como el creador del Fondo de Estabilización Petrolera, pero a su vez que sea el próximo gobierno el que efectúe el ahorro a tasas importantes.

Los ponentes del proyecto de ley, el Congreso de la República y la opinión pública en general todavía tienen tiempo para reflexionar sobre el tema, de tal suerte que el día de mañana el país sea consciente de si se inventó una camisa de fuerza sin mayor sentido o, por el contrario, cuenta con un instrumento útil para ayudar al manejo macroeconómico. Para que sea cierto lo segundo, el fondo que se diseñe debería tener la suficiente flexibilidad para ahorrar en dólares o en pesos de acuerdo con las circunstancias macroeconómicas y que las tasas de ahorro y desahorro que se aplican en el tiempo tengan sentido económico claro. Sobre todo si se espera que en el futuro aparezcan nuevos yacimientos.
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