| 10/1/1995 12:00:00 AM

Es el tiempo de gastar

El presupuesto nacional es un hueco negro que requiere soluciones de fondo en su definición y financiación.

La negociación económica y política más importante de un país es, en teoría, el proceso de aprobación del presupuesto nacional. Las cifras del proyecto de presupuesto colombiano para 1996, sometido por el gobierno a la aprobación del Congreso, son una demostración de esta afirmación. Su monto asciende a $24.3 billones, cifra que corresponde al 29% del PIB.

Sin embargo, en Colombia tal negociación es simplemente un rito formal porque el gasto ya está distribuido de antemano. Dos tercios deben dedicarse a cuatro rubros que en la actualidad constituyen las restricciones estructurales del presupuesto: servicio de la deuda, defensa y seguridad,

transferencias a los gobiernos

locales, y transferencias a la seguridad social.

El tercio restante se debe repartir entre el pago de la burocracia, las promesas de gasto social, la inversión en infraestructura, el rescate financiero de entidades públicas sobreendeudadas, y el peaje que se le paga a los congresistas para que aprueben el presupuesto. Ese tercio se irá reduciendo paulatinamente en el futuro, porque la perspectiva es que las cuatro restricciones señaladas atrás serán cada vez más costosas.



RESTRICCIONES ESTRUCTURALES



La primera restricción la constituye el servicio de la deuda, el cual consume el 20% de los gastos presupuestales. El crecimiento de la deuda - se explica por la evolución del servicio de la deuda interna, el cual pasó de $1.2 billones en 1995 a $3.4 billones en 1996. Esta partida que en el pasado era insignificante, en la actualidad vale más del doble de lo que cuesta la deuda externa.

El crecimiento de la deuda interna se debe, de un lado, a que los ingresos co

rrientes se han quedado cortos frente al aumento acelerado de los gastos. Ha sido preciso recurrir de manera creciente al endeudamiento interno. El mecanismo más utilizado ha sido la emisión de los títulos de Tesorería, TES.

Del otro, porque la Nación ha venido sustituyendo al Banco de la República en el financiamiento de la política monetaria, con el agravante de que los recursos que en el pasado se disponían para financiar dicha política, constituidos por el rendimiento en pesos de las reservas internacionales, desaparecieron con la eliminación del control de cambios.

La segunda restricción está conformada por los gastos en defensa y seguridad-incluidos los correspondientes al aparato judicial-, los cuales absorben el 20% de los gastos totales. Esa proporción continuará aumentando debido a la actual coyuntura de orden público, y a los reclamos de soberanía marítima hechos por Nicaragua y Venezuela.

La línea adoptada por la administración Samper, de dar primacía a las operaciones militares sobre el diálogo con los grupos alzados en armas, significa destinar mayores recursos para este efecto. Incluso, el mensaje que se le ha venido dando

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a la opinión pública es que las partidas asignadas a la seguridad en 1996 serán adicionadas posteriormente. La tercera restricción la constituyen las transferencias a las entidades territoriales, que para 1996 participan en el 16% del presupuesto. Dicha participación continuará aumentando como resultado del cumplimiento de los mandatos constitucionales, y de las leyes que los desarrollan.

Esta es una situación que el gobierno no puede modificar. Ante este hecho, el ministro de Hacienda, cuando presentó el proyecto de presupuesto, señaló la necesidad de hacer "una concertación con el Congreso de la República, orientada a reducir la carga de las transferencias de la Nación que en condiciones actuales podrían generar una situación fiscal insostenible hacia el futuro".

Sin embargo, en el Congreso no existen las condiciones políticas para buscar una reducción de las transferencias regionales. No sólo por el alto grado de representación que tienen las regiones en dicha corporación, sino también por el hecho de que las finanzas de los gobiernos locales presentan signos de deterioro que ameritan mayores recursos.

La última restricción estructural del presupuesto son las transferencias a la seguridad social. Pasaron de prácticamente cero en 1959 a $2.2 billones en 1996. Y a todas luces las partidas del presupuesto destinadas a este concepto resultan insuficientes, porque al gobierno le colgaron el compromiso de cubrir las reservas pensionales que el sistema de seguridad social no había constituido en el pasado, además de que lo obligaron a hacer los aportes que le corresponden como empleador, aportes que no realizaba en el pasado.



DOS ESCOLLOS



A demás de las restricciones estructurales mencionadas, al presupuesto le aparecieron dos escollos que dificultan su manejo financiero.

El primero de ellos es la caída en los ingresos corrientes, por el descalabro en el impuesto a la renta. El gobierno estima que por este concepto los recaudos caerán en medio billón de pesos en 1996. La explicación gubernamental es que este resultado es producto de los ajustes por inflación. Sin embargo, si se tiene en cuenta que ha estado rigiendo una tasa de impuesto a la renta muy alta (37.5%) y que se ha presentado un aumento en las contribuciones a la seguridad social, no resulta extraño que se esté cumpliendo la invariable ley de Laffer, que dice que cuando las tasas tributarias son excesivas, el recaudo disminuye, porque para los agentes económicos no resulta rentable pagar impuestos, y prefieren acudir a la evasión (a pesar de las sanciones a que se exponen), o a la disminución de las actividades económicas que generan tributos.

El segundo escollo es el peaje que hay que pagarle a los congresistas para que aprueben el

presupuesto. De acuerdo con las informaciones de prensa, dicha gabela le cuesta al país medio billón de pesos, cifra que no es otra cosa que los auxilios parlamentarios disfrazados.

La cifra puede aumentar, a medida que la negociación aparentemente se torne más dura. En el DNP hay un coordinador de congresistas, encargado de la repartija. Pero lo curioso es que no existe negociación alguna, aparte de la repartición por debajo de la mesa de los auxilios mencionados.

El presupuesto, como

se ha visto, ya está distribuido de antemano, de manera que el gobierno no tiene flexibilidad para asignar las partidas. Y si el Congreso se niega a aprobar el presupuesto el gobierno tiene la facultad y la obligación constitucional de expedirlo por decreto. Así de simple. Es por esta razón que este proceso ha sido definido por el senador Juan Camilo Restrepo como un costoso ejercicio de mímica presupuestal.



DESBALANCE FISCAL



Todos los factores mencionados atrás significan que el gasto de la Nación crece de forma exagerada, y que la situación fiscal se deteriora rápidamente. Para 1996 los gastos programados en proyecto de presupuesto crecen 39% respecto a la apropiación inicial de 1995. Es decir, crecen 24 puntos porcentuales por encima de la inflación proyectada.

De acuerdo con las cifras oficiales, el ahorro del gobierno central viene mostrando un deterioro progresivo. Se pasa de una cifra positiva del 3% del PIB en 1991, a valores negativos de 0.4% en 1994, 1.7% en 1995, y 2.5% en 1996. Otro tanto sucede con el déficit. Se pasa de un superávit de 1.1% del PIB en 1994, a un déficit del 3% en 1996.

Para corregir esta situación la respuesta del gobiemo ha sido la de pedirle al Congreso la aprobación de una reforma tributaria diri

gida a aumentar los recursos del fisco. Inicialmente -en la primera legislatura del 1995- el ministro de Hacienda solicitó aumentar las tarifas permanentes de renta (de 30% a 37.5%) y de IVA (de 12% a 14%). En la actualidad, el acuerdo logrado con la bancada liberal consiste en definir la tarifa de renta en 35% y la del IVA en 16%.

El aumento en los impuestos no sólo resulta insuficiente frente al desbalance fiscal de la nación, sino que además la carga tributaria que soporta la economía colombiana resulta ser excesiva. De acuerdo con estudio reciente del FMI, dicha carga pasó de 12% del PIB en el período 1980-83 al 200/5 en 1994.

Si se mantiene la tendencia observada desde 1990, que consiste en un aumento promedio de la carga tributaria de un punto del PIB por año, el país se encontrará con la sorpresa de que al finalizar la administración Samper un cuarto de la producción nacional habría que destinarla al pago de impuestos.

Ojalá esta tendencia no se cumpla, pero si se tiene en cuenta la reforma tributaria de Perry, más la sobretasa a la gasolina, los peajes, y todo lo que produce la imaginación fiscalista de los gobernantes locales, aparecen elementos que apuntan en esa dirección.

Niveles tributarios de esa magnitud no son convenientes en una

economía expuesta a la competencia internacional. El aumento en los costos producto de los altos impuestos atenta contra la producción nacional.



GASTO DESBORDADO



El problema no está en aumentar los recursos tributarios. El problema de fondo está en el excesivo tamaño del gasto público. Se está repitiendo, con un atraso de una década, la tristemente célebre historia de las economías latinoamericanas en los años ochenta.

Las hiperinflaciones de la región empezaron por fenómenos exactamente iguales a los que hoy se observan en las finanzas públicas colombianas. Por ejemplo, en Brasil el proceso comenzó por las transferencias a los gobiernos locales, en Argentina por el crecimiento desbordado del gasto militar, y en todos los países por el aumento de la deuda interna.

Todos esos factores se están presentando en Colombia al tiempo. Se hace necesario generar un acuerdo político que redefina el marco legal y constitucional de las finanzas públicas, de tal forma que las aspiraciones de los diferentes estamentos sociales quepan en el presupuesto.

El ministro de Hacienda tiene razón. Hay que empezar por redefinir el esquema de transferencias a los gobiernos locales. Lo que pasa es que al gobierno lo han dejado solo en esta discusión, de manera que sus demandas por la disciplina financiera aparecen odiosas frente a la sociedad.

Se hace necesario que los gremios y la llamada sociedad civil se manifiesten al respecto. No basta con voces aisladas. No se puede olvidar que lo que está en juego es la viabilidad política y económica del modelo. La experiencia reciente de América Latina es suficiente razón para comenzar a preocuparse.
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