| 6/1/1994 12:00:00 AM

El triste caso de la EAAB

Las condiciones que rodearon la salida de Francisco Ochoa de la Gerencia de la EAAB parecen indicar que la rehabilitación de las empresas estatales de servicios públicos se convierte en una tarea prácticamente imposible de lograr, lo que abre espacios a la privatización como alternativa para garantizar la prestación eficiente de servicios esenciales a la comunidad.

Cuando Francisco Ochoa tomó posesión de la Gerencia de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá el 17 de marzo de 1993, prácticamente existía un consenso entre la administración distrital, el gobierno nacional y la banca multilateral de que esta empresa no era viable ni financiera ni institucionalmente y que la mejor alternativa era seguir el camino de las Empresas Públicas de Barranquilla que fueron liquidadas para dar paso a una nueva empresa de v carácter mixto.

Varios indicadores sustentaban esta tesis: el déficit crónico presupuestal que alcanzó los $52.000 millones a mediados de 1992, el servicio de la deuda consumía más de la mitad de los ingresos corrientes, las pérdidas de agua alcanzaban niveles del 40%, el pasivo pensional ascendía a más de $180.000 millones sin una provisión real para su pago, el costo laboral absorbía el 35% de los ingresos corrientes y tenía uno de los factores prestacionales más altos del país (327%), había un relajamiento en su gestión comercial con bajos niveles de recaudo y lenta incorporación de usuarios al sistema de facturación y la cartera morosa ascendía a los $17.000 millones.

A lo anterior se sumaba la ausencia de planeamiento financiero, la carencia de procedimientos escritos y la falta de controles internos que además de constituir un reflejo del relajamiento de la cultura empresarial, permitía prácticas corruptas en los distintos niveles de la organización. En medio- de esta situación caótica prosperó el tráfico de influencias para el nombramiento y ascenso de personal, para la realización de gestiones ante la empresa y para la adjudicación de los contratos.



EL DÍA de la posesión de Ochoa Franco, el alcalde fue claro en afirmar que la

El clientelismo y la politización frustraron los intentos del saliente gerente de la

Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá por rehabilitarla y modernizarla, ¿Son rescatables para la comunidad las empresas estatales de servicios públicos?

crítica situación de la empresa y la obligación de garantizar el suministro regular y continuo de agua potable, exigían repensar la empresa, "porque por el camino que lleva, no es viable", y entre las opciones que planteaba estaba su conversión en una empresa de economía mixta, o crear una nueva, distinta o de similares características a las de la sociedad de economía mixta propuesta.

Ochoa, sin embargo, optó por buscar la rehabilitación técnica, administrativa y financiera, porque estaba convencido de que la empresa contaba con una experiencia técnica importante, fruto de una actividad acumulada a lo largo de más de un siglo, el nivel de cobertura era alto y aún no se había perdido totalmente la credibilidad pública. Pero sobre todo, porque tenía la convicción de que erradicando la politiquería se podría recuperar la cultura empresarial. Además, existían posibilidades reales de lograr la autonomía empresarial al amparo de los mandatos constitucionales de prestación eficiente de los servicios públicos con la expedición de la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios.

Al día siguiente de su posesión, Ochoa Franco tomó una medida trascendental para la despolitización de la empresa, al expedir una resolución que establecía que el ingreso de personal se haría estrictamente mediante un proceso de selección a través de concurso, la cual complementó día,, después con otra resolución en la cual se fijó que antes de realizar concursos externos, se le daría la opción de concursar al personal vinculado. Como era de esperar, estas medidas no le gustaron a algunos concejales que tradicionalmente habían dominado la empresa, y que sentían que estas decisiones constituían una seria amenaza para el poder político que ejercían y por ello decidieron declararle la guerra al nuevo gerente.

Posteriormente, a los dos meses de posesionado, Ochoa presentó el "Plan de Rehabilitación y Expansión del Sistema de Acueducto y Alcantarillado de Santafé de Bogotá", que contiene una estrategia concreta para el logro de este propósito,

cuyo pilar básico es la lucha por la autonomía administrativa y presupuestal. Se tenía el convencimiento de que sin esta autonomía, la empresa seguiría siendo víctima del chantaje del Concejo Distrital, quien tiene como práctica condicionar la aprobación del presupuesto de las entidades a cuotas burocráticas. Precisamente había sido la falta de autonomía de la empresa la causante de la alta politización y burocratización y la pérdida de motivación y compromiso de los trabajadores con la entidad, pues las lealtades eran para los concejales que los habían hecho nombrar. Todo lo anterior había traído un relajamiento de la cultura empresarial, una descoordinación de las actividades y una falta de continuidad en los mandos de dirección, hechos que se estaban reflejando en una pérdida creciente de la credibilidad pública.

Este plan tuvo una amplia acogida en las entidades del gobierno nacional y en el Banco Mundial, quienes por primera vez en muchos años se encontraban frente a una propuesta concreta de rehabilitación, con una voluntad gerencia¡ de no aceptar interferencias externas, de erradicar la politiquería y de llevar a cabo las reformas requeridas. Fruto de las discusiones con el gobierno fue la firma, a finales de 1993, del Plan de Desempeño de la EAAB, que contiene metas concretas de eficiencia y compromisos para lograr su fortalecimiento financiero e institucional. Como contraprestación, el gobierno le refinanció la deuda externa a la EAAB por valor de US$173 millones, hecho de una gran trascendencia para su viabilidad financiera.

A su vez, el Banco Mundial inició una evaluación acelerada del proyecto Santafé I, enviando misiones en los meses de mayo, septiembre, octubre y noviembre de 1993 y en enero de 1994, concluyendo con una evaluación favorable del proyecto y la voluntad de otorgar los créditos necesarios para llevarlo a cabo. El gobierno nacional decidió, entonces, en febrero de este año, otorgar el aval respectivo por una suma de US$200 millones.

Un hecho interesante de destacar del plan anterior es que hasta el mismo sindicato de trabajadores, que generalmente había mantenido una posición de conflicto con las administraciones de turno, en comunicación enviada a Ochoa el día 26 de julio de 1993, resaltó "que tal parece que por fin podremos realizar el ansiado sueño de consolidar esta empresa como la mejor del país".



PERO LA aplicación de este plan empezó a generar resistencias en todos los grupos que veían amenazados sus intereses personales. Además de los prolongados debates en el Concejo plagados de insultos que tuvo que aguantar el gerente, se empezó a conformar un grupo para impedir a toda costa que Ochoa se saliera con la suya.

La primera escaramuza se presentó en el interior de la antigua Junta Directiva, donde los representantes del Concejo buscaron echar atrás una resolución

de gerencia mediante la cual se estableció el procedimiento para la selección de contratistas. Aunque en aquella época la adjudicación correspondía a la junta

Directiva, la mencionada resolución establecía la obligatoriedad de enviar a todos los proponentes la evaluación preliminar de las propuestas para que hicieran sus comentarios, los cuales se discutían posterior mente en sesión pública, donde el Comité de Evaluación de Propuestas hacía la recomendación al gerente sobre la selección más conveniente para la empresa para que éste la sometiera a consideración de la junta Directiva.

Además de los consabidos debates en el Concejo, algunos de los miembros de la junta protestaron y hasta hubo amenazas 4 solicitar a la Personería que se investigara al gerente por extralimitación de funciones. Era evidente que se estaban afectando intereses muy poderosos haciendo pública la evaluación de las ofertas. Inclusive el Estatuto de Contratación Administrativa consagrado en la Ley 80 del 93, recogió algunos de los procedimientos aplicados en la Empresa de Acueducto de Bogotá.

Al pasar la adjudicación de los contratos a manos de los gerentes, fueron evidentes los beneficios derivados de la transparencia en la contratación. El caso más notable es la adjudicación de las bombas para el Embalse de San Rafael, que la junta Directiva había declarado desierta en febrero de 1993 y que un año después Ochoa adjudicó por US$6 millones menos con relación a la propuesta presentada por la firma ganadora un año atrás, o sea con una reducción del 37%. Es indudable que esta drástica reducción de precios tiene su explicación en el sistema transparente de adjudicación establecido en la EAAB.

Con la expedición del Estatuto Orgánico de Santafé de Bogotá, en julio de 1993 se crearon condiciones para un manejo más autónomo de la entidad, al transformarla en una empresa industrial y comercial del Estado. Ante esta situación, el gerente Ochoa empezó a actuar con autonomía frente al Concejo.

A diferencia de las otras empresas distritales, no envió a esta corporación el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal de 1994, ni sometió a su consideración las modificaciones de orden presupuestal, porque a la luz de la nueva normatividad, el Concejo no tenía injerencia en la aprobación de los

presupuestos de las empresas industriales y comerciales. Esto desató la ira del Concejo quien a través de los organismos de fiscalización, que están bajo su control, aceleró el proceso de hostigamiento contra el gerente Ochoa y su equipo administrativo. Los requerimientos de la Contraloría, de la Personería y de la Veeduría se incrementaron de manera notable, como se ilustra en el siguiente cuadro para los meses de marzo y abril de los años 93 y 94:



TOTAL DE REQUERIMIENTOS

Personería Contraloría Veeduría

Marzo 93 4 8 n.o.

Abril 93 11 15 n.o.

Marzo 94 54 22 8

Abril 94 49 42 25



Lo más insólito de los requerimientos de estos organismos de fiscalización es que aunque se trataba de tareas específicas que corresponden a las distintas dependencias, siempre se llamaba a responder al gerente, como si este funcionario tuviera la responsabilidad del manejo de los inventarios, los ajustes contables, los pagos de tesorería, las funciones de vigilancia, los daños en las redes y, en general, todas las actividades de la empresa. Si esto fuera así, decía Ochoa en sus respuestas a los pliegos de cargos, la nómina de la empresa debería reducirse a un solo puesto: el del gerente general. Era evidente que este era un plan deliberado, orquestado por algunos concejales quienes veían con preocupación que Ochoa continuara cerrándoles espacio a las prácticas clientelistas.



CUANDO SE presentó a consideración del Concejo Distrital el proyecto de acuerdo sobre el cupo de endeudamiento para la contratación del crédito con el Banco Mundial para el Programa Santafé I, un programa de US$630 millones que sin lugar a dudas es el proyecto de mayor inversión social que realizará la ciudad en lo que resta de este siglo, aparecieron toda suerte de obstáculos por parte de algunos concejales que tradicionalmente han dominado las decisiones en esta corporación. Argumentan que la EAAB no tiene capacidad de endeudamiento, cuando el Banco Mundial y el gobierno nacional habían analizado con lupa la situación financiera futura de la empresa, por parte de expertos mundiales en la materia. El problema de fondo era que el crédito del Banco Mundial está condicionado al otorgamiento de la autonomía estable y a la consolidación de la despolitización de la empresa.

Esto último es precisamente lo que le molesta a los concejales, y es tener que resignarse a perder el poder político en el manejo de las empresas distritales que tan jugosas han resultado para sus propósitos políticos y para sus intereses personales. Sin embargo, todo hace prever que el Concejo terminará aprobando el endeudamiento para el Programa Santafé I, por presiones de la opinión pública. Pero también es cierto que el Concejo hará hasta lo imposible para evitar que se realice bajo un esquema institucional de autonomía, condición sine qua non para que el Banco Mundial afloje un solo dólar, porque ellos no van a apoyar nuevamente un plan de obras físicas, si no se realizan con eficiencia y transparencia.



E L EPÍLOGO del drama vivido por Ochoa es de todos, conocido. Como decía un importante periódico de la capital, se montó una maquinaria para triturarlo. Ante la incapacidad para vencerlo en los debates, con insultos y todo, Porque Ochoa es bueno para el debate y tiene cuero duro para resistir los agravios y las prácticas mezquinas de las investigaciones de los organismos de control, se encontró la forma de salir de él a través de la Veeduría. En un documento en que se denuncian irregularidades de algunos funcionarios de las ventanillas de atención al público y de inspectores del área comercial, el veedor solicitó al alcalde la remoción de tres altos directivos del área comercial, quienes eran los que estaban luchando por modernizar y hacer ágil la gestión comercial de la empresa.

Ochoa le manifestó al alcalde que él no podía estar de acuerdo con la actitud apresurada del veedor, quien en vez de suministrar los nombres de los funcionarios comprometidos en la negligencia que denunciaba, lo que constituía un atentado contra el debido proceso y un acto de inequidad contra funcionarios que lo único que hacían era trabajar sin descanso por la rehabilitación de la empresa. Que más bien se retiraba del cargo que comulgar con ese atropello.

El alcalde, ante el temor de que se cayera el Programa Santafé I, le solicitó a Ochoa que se quedara hasta lograr la negociación del crédito con el Banco Mundial, petición que aceptó el gerente. Sin embargo, Ochoa siguió actuando con la autonomía que le caracterizaba, sin temor a las situaciones de conflicto con el Concejo Distrital y con los organismos de fiscalización. Extraña, entonces, la reacción del alcalde frente a la decisión de Ochoa de declarar insubsistente a una funcionaria de tercer orden jerárquico, exigiendo echar atrás la medida, a lo que se negó el funcionario. Por razones de principio, y por considerar que ello atentaba contra la autonomía del gerente, presentó de inmediato renuncia de su cargo. Ochoa se fue porque perdió lo que tanto había luchado: la autonomía.



EL CASO del gerente Ochoa ilustra muy bien las dificultades que existen para lograr la eficiencia y la autonomía en las empresas de servicios públicos, cuyo dueño no es la comunidad como en teoría se supone, sino los que ostentan el poder y que derivan beneficios personales y políticos de su dominio. Decía recientemente Dominique Hachette, catedrático chileno, en una conferencia en la Biblioteca Luis Ángel Arango sobre privatización y regulación en Chile lo siguiente, que bien ilustra lo sucedido a Ochoa en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá: "Esa fuerza -la del clientelismo político- no puede ser resistida ni por el más capacitado de los empresarios públicos, el que se transforma en víctima del sistema político, especialmente cuando el poder está altamente fragmentado".

El gran reto que le espera al nuevo alcalde: crear el consenso necesario para que las empresas puedan ser eficientes, para lo cual debe recibir un claro mandato electoral. De lo contrario, habría que pensar en otras formas institucionales, abriéndole las puertas al sector privado, porque no se puede seguir engordando a los grupos de poder a costa del deterioro en el nivel de vida de los habitantes del Distrito Capital.
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