| 11/1/2002 12:00:00 AM

"El principal problema de Colombia es el nivel departamental de gobierno"

"El principal problema de Colombia es el nivel departamental de gobierno"
Richard Bird afirma que la situación y el futuro de los departamentos de Colombia es muy preocupante. Este reconocido economista, con más de 40 años de experiencia en descentralización y tributación, conoce a Colombia desde hace décadas, cuando integró la Misión de Finanzas Intergubernamentales junto con Eduardo Wiesner. El profesor Bird, quien ha sido consultor de más de 50 instituciones y ha investigado casos provenientes de 49 países, es PhD en economía de la Universidad de Columbia, y profesor emérito y director del Centro de Estudios Tributarios de la Universidad de Toronto. Actualmente, es asesor de la Misión del Ingreso Público. Dinero habló con él sobre la crisis de los departamentos.



En los años 80, el proceso de descentralización dio preferencia a los municipios. La Constitución de 1991 aumentó la importancia de los departamentos. Y se han presentado grandes desequilibrios fiscales. ¿Colombia debería escoger entre alguno de estos dos niveles de gobierno regional?



El principal problema de Colombia tiene relación con el nivel departamental. Pienso que la percepción generalizada sobre los desequilibrios fiscales es exagerada, porque de hecho tanto la mayoría de los gastos como los ingresos de estos entes reflejan las políticas que escogió el país. Por tanto, los desequilibrios que se han observado reflejan en gran medida estas decisiones. Sin embargo, hay un problema de fondo en el sentido de que no es claro cuál es el papel de los departamentos, si es que lo tienen, como nivel independiente de gobierno. En realidad, los departamentos actúan como agentes de la política nacional y, de manera sorprendente, tienen muy pocas funciones asignadas, que además no son muy importantes, respecto a su potencial de acción. Otros países tienen este problema: cómo determinar el papel apropiado para los niveles intermedios de gobierno. Por tanto, Colombia no está sola en los dilemas que enfrenta.



¿Qué debe entonces considerar el país?



Colombia debe tomar una decisión crítica: darles mayor independencia y funciones reales a los departamentos o traerlos de nuevo bajo el control del marco presupuestal nacional, tal como era antes de la elección popular de gobernadores. Una respuesta parcial a este dilema quizá sería categorizar a los departamentos de acuerdo con sus capacidades de ejecución de tales funciones y darles mayor independencia a aquellos que demuestren que pueden hacerlo bien. Creo que se debe poner mucha mayor atención al nivel departamental, si la decisión es mantener esta instancia de gobierno. Sin embargo, debo aclarar que sí considero que hay un papel para un nivel intermedio de gobierno, aunque sea solamente el de manejar de manera más eficiente la provisión de servicios públicos en los más de 1.000 municipios pequeños que están por fuera de la esfera de las áreas metropolitanas. Pero esto implicaría un cambio enorme en Colombia y no creo que tenga lugar pronto.



La reforma a las transferencias otorgó a los municipios y distritos poca discrecionalidad en relación con la distribución de los recursos que reciben por este concepto. El gobierno central continúa ejerciendo un estricto y cercano proceso de monitoreo. ¿Usted habría sugerido darles mayor autonomía? ¿Cómo?



Esta pregunta va directamente al corazón del problema de Colombia. En esencia, se cometió un error al aumentar las transferencias a los municipios de manera acelerada sin asegurarse primero de que tuvieran tanto las funciones adecuadas para usar los recursos como el apoyo suficiente para ayudarlos en el proceso. Entonces, cuando se conocieron los malos resultados, que no deberían sorprender, se tomaron acciones inmediatas para ponerle controles al gasto. Y este proceso continúa hasta hoy. Esta situación es totalmente insatisfactoria. ¿Cuál es el punto de "descentralizar" si primero se les da algo de recursos y, por tanto, algo de libertad para tomar decisiones que presuntamente responden más a las necesidades locales, para luego quitarles esa libertad al imponerles un sinfín de controles a la forma en que pueden utilizarlos?



El hecho de que tales controles no siempre hayan sido efectivos no quiere decir que la solución es imponer aún más controles e intensificar el monitoreo, entre otras medidas. Todo el punto de la descentralización es que las decisiones deben tomarse en el nivel local --no desde Bogotá-- y los dirigentes locales deberían tener la capacidad de cambiar lo que no les está sirviendo, en vez de viajar repetidamente a Bogotá para lograr las modificaciones. El derecho a fallar y corregir los propios errores es una parte crítica del proceso. Si el gobierno central se abstiene de realizar salvamentos o bailouts --es decir, si no paga por las fallas de las localidades y deja que los costos sean asumidos por la localidad que eligió a los dirigentes que desperdiciaron los recursos--, se comienza a dar la señal correcta: el problema es suyo y debe resolverlo por su cuenta. Si el gobierno nacional va corriendo donde su hijo con más recursos o más controles ante un lío, el mensaje es que si se presenta un comportamiento irresponsable, el papá vendrá a salvarlo de las consecuencias.



La reforma a las transferencias parece no tener los elementos para asegurar que el gasto público se haga de manera responsable (accountability). ¿Cómo se puede aumentar la responsabilidad de los municipios en materia del gasto que realizan?



Excelente pregunta. Nada es más importante para que la descentralización sea exitosa o para que haya un buen gobierno que la transparencia respecto a qué se hace y quién lo hace. Se deberían hacer toda clase de esfuerzos para mejorar la responsabilidad en todos los niveles de gobierno. A ninguna persona que ocupe posiciones de poder le gusta tener que responder por sus acciones. Pero la responsabilidad de los políticos y funcionarios públicos sí es crítica para el buen gobierno. Un buen ejemplo del cual Colombia podría aprender mucho es lo que ha venido ocurriendo en las ciudades brasileñas.



El presidente Uribe está impulsando la conformación de regiones, incluyendo la asociación entre gobiernos subnacionales. ¿Qué piensa de esta propuesta?



No conozco los detalles de la propuesta, pero en principio merece ser explorada a fondo, sobre todo en el nivel municipal. Sin embargo, estoy convencido de que son los propios colombianos los que deben decidir sobre el rumbo del proceso de descentralización. Por el bien del país, solo espero que continúe primando la larga tradición de cautela y conservadurismo en materia de política económica.
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