| 4/23/1999 12:00:00 AM

Un plan con sorpresas

El Plan de Desarrollo, que se plantea como una propuesta para Construir la Paz, podría convertirse en una camisa de fuerza que impedirá reconstruir la economía.

El país se está acostumbrando a pensar lenta e incompletamente. Las iniciativas del Gobierno se lanzan, pero no se concretan en decisiones. Los documentos cambian de manos con desgano hasta que terminan en un anaquel, como si los problemas ya se hubieran resuelto. Pero en una sociedad en la cual las situaciones y los polos de influencia cambian en cuestión de días, para que un gobierno mantenga la iniciativa tiene que moverse rápidamente y terminar lo que comienza o se expone a ceder el manejo de la agenda y quedarse a la zaga de los acontecimientos.



Un buen ejemplo de esto es el Plan de Desarrollo "Cambio para Construir la Paz" que la administración Pastrana presentó al Congreso. El documento inicial fue redactado en los primeros días de la administración con la idea de que aportaría un marco de estabilidad económica para un proceso de paz histórico. Después de sucesivas modificaciones, el Plan está próximo a convertirse en ley. Por el camino, ha sufrido abundantes modificaciones que poco tienen que ver con la paz, con el cambio o con la estabilidad de la economía. De aprobarse su texto (como muchos creen que ocurrirá) a pupitrazo, se ordenará por ley un programa de gasto infinanciable y rígido que comprometería las posibilidades de crecimiento del país hacia la próxima década. Además, incluye una colección de micos que desvirtúa las intenciones originales del gobierno.



Bases endebles



De entrada, el fundamento estratégico del plan no era muy firme. El punto de partida es un diagnóstico sociológico: la falta de cohesión social y la inequidad son los problemas principales de la sociedad colombiana, raíces de nuestro conflicto social y nuestro pobre desempeño económico. Pero las estadísticas internacionales indican con claridad que ni la inequidad ni la falta de cohesión social de Colombia son más altas que en otros países que tienen menos violencia y conflicto social. Si un Estado más participativo y una mayor inversión en zonas de conflicto fueran la solución para la violencia, ésta debería haber disminuido, pues fue la receta que el país intentó durante todos los años 90. Una política social moderna y una política de empleo eficaz harían mucho más por la paz y podrían haber aportado un planteamiento mucho más sólido para el diálogo con la guerrilla.



El problema económico de largo plazo tiene que ver mucho más con la falta de competitividad de nuestro aparato productivo y con la falta de un ambiente sano que dé incentivos positivos para la inversión y el desarrollo empresarial. Más que los titubeos del Plan sobre la profundidad de la reforma del Estado o la deseabilidad de la internacionalización de la economía, al país le sentaría mejor un compromiso claro sobre la aceleración de las reformas estructurales para poner en marcha una verdadera recuperación económica. Y sólo ésta, bueno es decirlo, puede ser el fundamento para un proceso de paz con firmes bases sociales.



El momento es ahora



En el corto plazo, el Plan tiene una debilidad aún mayor, pues carece de cualquier coherencia con el enorme debilitamiento de la economía en los primeros nueve meses del gobierno. Lo que ha pasado desde entonces convirtió un diagnóstico cuestionable en una auténtica catástrofe. El deterioro de la economía ha minado la capacidad de recaudo tributario. El proceso de negociación del Plan en el Congreso aumentó los compromisos de gasto en más de $2 billones. Como resultado, y tal como lo ha mostrado claramente el Contralor de la República, el Plan ha dejado de ser financieramente viable. La Contraloría estima que, al desarrollar el Plan, el gobierno central podría alcanzar un déficit mayor al 5% del PIB en 1999, y que éste nunca se reduciría más allá del 3,5% durante el actual gobierno.



El plan es inviable financieramente por dos razones: la imposibilidad de financiar el gasto público total y la incapacidad para reemplazar la inversión pública nacional con inversión local o inversión privada. El Plan sigue evadiendo la necesidad de hacer un serio recorte a los gastos de funcionamiento y propone hacer todo el ajuste en la inversión pública nacional, que prácticamente desaparece. Supone que gran parte de la inversión social sería asumida por los entes territoriales, sin que el gobierno haya planteado una propuesta coherente de reorganización de las finanzas territoriales. Y también supone que las funciones públicas que cumple la inversión del gobierno nacional en infraestructura y minería serían fácilmente asumidas por el sector privado, sin que el conjunto de estímulos para ésta y para el aumento del ahorro sean evidentes. Con las finanzas públicas desajustadas, la inversión privada en picada, el desempleo en aumento y sin recursos ni estrategias para resolver la debilidad del sistema financiero, las expectativas que el Plan despierta son pobres.



Feria de micos



A la debilidad de los planteamientos conceptuales y a la inconsistencia económica del Plan, se suma el creciente desorden que ha acompañado a la propuesta en su tránsito por el Congreso.



La principal innovación institucional de este plan de desarrollo es que, por primera vez, va acompañado de una ley con 123 artículos que legislan sobre un amplio conjunto de elementos: la flexibilización de las finanzas públicas, los sectores sociales, la agricultura y el medio ambiente, la infraestructura de transporte, la minería y las telecomunicaciones, la vivienda, la reconstrucción del eje cafetero, el impuesto a las transacciones financieras y la emergencia informática del año 2000.



Pero esta fase ha estado plagada de problemas. Para flexibilizar las finanzas públicas, el artículo 11 de la ley propone dar prioridad a las inversiones del Plan y a los recursos para el funcionamiento de todas las ramas del poder público (es decir, la burocracia), por encima de las prioridades sociales previstas en la Constitución. Esto, cuya bondad es cuestionable, resulta a todas luces inconstitucional y muy pronto será fuente de conflicto en las Cortes, con la inevitable consecuencia de que la presión de gasto será mucho mayor.



La ley del Plan, acto seguido, incluye una serie de decisiones que representan una nueva bomba para las finanzas del Estado.



* Propone la creación de 12 fondos especiales con recursos propios: para la productividad y competitividad, para la compensación eléctrica, para la cultura, para el seguro de servicios de salud, para el manejo de la sobretasa al ACPM, para las regalías para la minería, para las comunicaciones, para los recursos del espectro electromagnético, para capital de riesgo, para los riesgos agropecuarios, para la investigación agropecuaria, y, por último, el Fondo Obligatorio para la vivienda social. Todos estos fondos están alimentados por recursos específicos.



* Propone prolongar en el tiempo la asignación de subsidios para las empresas de energía eléctrica y agua potable, interrumpiendo así el proceso de desmonte paulatino en marcha.



* Propone la creación de 4 nuevos tipos de contribuciones o impuestos: a las entidades de salud, a las licencias ambientales, al uso del agua y a las transacciones financieras hasta el año 2000.



* Desequilibra aún más la distribución y competencias entre la Nación y los entes territoriales, pues sin asignarles a éstos nuevas funciones les traslada nuevos recursos, como la participación en la venta de activos (art. 115), y les garantiza los créditos contratados con el sistema financiero. A su vez, la Nación asume la responsabilidad del manejo de la red terciaria de carreteras (art. 49), la reasignación de las plantas docentes (art. 14), la protección especial (art. 27), la vivienda de interés social (art. 89), los macroproyectos urbanos (art. 90), la reconstrucción de escuelas, colegios, hospitales, acueductos y alcantarillados (art. 111).



* Los artículos del Plan plantean modificaciones puntuales en muchas entidades del Estado, sin que pueda decirse que el Plan constituya un planteamiento integral para su mejor funcionamiento. Se queda cortísimo en las modificaciones necesarias en materia de educación, salud, agricultura, medio ambiente y justicia. Sólo en el sector de minería, en relación con las regalías, propone modificaciones valederas que deben ser promovidas.



* Por último, el Plan amplía el alcance de las exenciones tributarias para la reconstrucción de la zona del eje cafetero y prevé una prolongación del impuesto del 2 x 1.000 hasta el año 2000, corrigiendo la mayoría de sus fallas.



El cambio en las regalías petroleras es una de las pocas cosas que valen la pena en el Plan.



Un desperdicio



El país está a punto de desaprovechar la oportunidad de generar herramientas sólidas para la recuperación de la crisis, al aprobar un plan de gasto público no financiable y unas normas legales que no resuelven los problemas fundamentales.



La ley podría haber sido aprovechada para crear el marco legal que se necesita para resolver la crisis financiera (la Corte objetó que se pretendiera pasar estas normas camufladas de emergencia).



El nuevo plan, antes que una guía de acción, será una camisa de fuerza para emprender un verdadero viraje de la política económica y social. La gran sorpresa del plan, que desde su portada invita al cambio, es precisamente la desoladora ausencia de propuestas de cambio.
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