Un plan de negocios para América Latina

| 4/7/2000 12:00:00 AM

Un plan de negocios para América Latina

Rodrik, la nueva estrella de Harvard, sugiere replantear el modelo de crecimiento de América Latina. La seguridad económica reclama toda la atención.

Dani Rodrik es el economista de moda en los círculos internacionales. Este joven turco, profesor de Harvard, que reconoce ancestros españoles pero de hace varios siglos, ha osado hacer preguntas que los economistas ortodoxos de Washington se negaron siquiera a pensar. Con la pregunta de si la globalización había ido demasiado lejos, que estudia en su primer libro, generó una polvareda. Y con la insistencia en que la apertura distaba de ser suficiente para estimular el desarrollo económico, que desarrolla en su más reciente libro, ha generado enorme atención en todos los círculos académicos y de política. El Banco Interamericano de Desarrollo lo tuvo como su invitado especial en la Asamblea Anual de New Orleans, y allí dialogó con Dinero.

¿Ha ido, de verdad, muy lejos la globalización? ¿Cuál fue el mensaje de su primer libro y qué reacción ha generado?



En 1996 aparecieron los primeros síntomas de intentos de reversa a la liberalización del comercio entre los países desarrollados que no fueron atendidos por los economistas ni por los profesionales del comercio. Los problemas de comunicación en el diálogo político son inmensos. Por ello, me propuse tratar de establecer un puente de diálogo. Creí importante traducir las quejas contra de la globalización a un lenguaje entendible por los economistas, y traducir los argumentos de los economistas a un lenguaje que fuera entendible por todo el mundo. Era una especie de arbitraje para establecer un lenguaje común y aclarar lo que verdaderamente estaba en discusión.



Desde 1997, cuando apareció el libro, han surgido reacciones contra el comercio aún mayores. El presidente Bill Clinton no logró obtener el fast track del Congreso, se presentaron los desmanes de Seattle y también la crisis del sudeste asiático. Esta última fue especialmente importante, porque señaló que el problema de corto plazo más importante para la economía internacional, más que del comercio, provendría de la esfera de las finanzas. Ahora es claro que la duda sobre si la globalización fue muy lejos tiene una doble dimensión: tanto de comercio como de finanzas. Pero tienen un punto en común: que los regímenes de comercio y de finanzas carecían de una legitimidad adecuada. Para ser sostenibles, ambos regímenes requieren un sólido soporte institucional que no puede provenir solo de las entidades internacionales.



¿Cuál cree usted que sería la dimensión social que debe tener la integración económica?



Todos los casos de economías de mercado exitosas, como las hoy desarrolladas, acompañaron la expansión de sus mercados nacionales con la construcción de instituciones distintas al mercado y que no han surgido del mercado, sin las cuales los mercados no podrían funcionar bien. Por ejemplo, las instituciones reguladoras (antimonopolio, de las finanzas, estandarización de los productos y protección del consumidor), o instituciones financieras y fiscales para la estabilidad macro, o la seguridad social o las instituciones de manejo de conflictos. Cuando hoy se habla de integrar a todas las economías en un mercado común, hay que preguntar dónde van a quedar o de dónde van a surgir estas instituciones complementarias. Aun con una economía global, obviamente no tenemos una sociedad global con instituciones globales. Y por ello la institucionalidad de la globalización siempre será necesariamente débil: no vamos a tener instituciones globales de regulación, de manejo de conflicto ni redes de seguridad, y tampoco un prestamista internacional de última instancia.



Pero en sus trabajos más recientes, centrados en los países en desarrollo, usted va más allá de esta implicación y sugiere una revisión de la sabiduría ahora convencional en Washington sobre los peligros de la sustitución de importaciones y las insuficiencias de la apertura...



Sí. En mi libro más reciente, Making openness work, hago una exhaustiva evaluación cuantitativa de las experiencias de la posguerra en los países en desarrollo: del sudeste asiático, América Latina y Africa. Cuestiono la interpretación del Consenso de Washington, que sugiere que la crisis de la deuda reflejaba el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones por lo que la única alternativa era la apertura comercial y de capitales. Esta interpretación histórica es fundamentalmente equivocada. Muchos de los países que siguieron políticas industriales de sustitución de importaciones tuvieron, hasta cuando la crisis de la deuda los golpeó, un desempeño económico comparable al de los países asiáticos. Las supuestas ineficiencias han sido groseramente exageradas. El colapso de los países latinoamericanos en los 80 no tuvo nada qué ver con la política industrial, pues fue una crisis macroeconómica y financiera clásica.



Hay que tratar de entender la inhabilidad de los países latinoamericanos para superar rápidamente aquella crisis. Para emprender ajustes fiscales y cambiarios se requieren sólidas instituciones domésticas para poder negociar y lograr consensos en sociedades tan desiguales y divididas.



Pero, entonces, ¿al fin qué? ¿Vale la pena seguir una política de integración? ¿Cómo hacer que ella funcione?



La simple integración a la economía internacional, bien con la apertura al comercio o a los mercados de capital, por sí misma o si se la mira desde la perspectiva del crecimiento económico, muy probablemente no sea una estrategia exitosa para los países en desarrollo. Para que funcione, esa apertura debe ser complementada con estrategias activas de inversión y de instituciones eficaces de manejo de conflicto.



Es increíble cómo la discusión reciente de políticas de desarrollo ha hecho a un lado la inversión. En mis estudios hay evidencia contundente de que las exportaciones no son la única fuente de crecimiento y que las exportaciones no producen tanto crecimiento como la inversión. Es cierto que todos los países que han acelerado su crecimiento han aumentado la proporción de exportaciones sobre PIB, pero no es cierto que todos los países que aumentaron sus exportaciones aceleraron su crecimiento económico. Tampoco es cierto que los países con menos aranceles o menos barreras paraarancelarias hayan tenido mayor crecimiento. En cambio, la asociación entre mayores tasas de inversión, sobre períodos de una década o algo así, y crecimiento económico es muy fuerte.



¿Cuál debe ser la estrategia ideal para recuperar el crecimiento en América Latina?



Considero esencial una estrategia de inversión que tenga como principio aumentar su posible rentabilidad. El truco es pensar un plan de negocios para el conjunto de la economía. Si la economía fuera una empresa, ¿cuáles serían las estrategias que aumentarían la rentabilidad de la acumulación de capital y, por tanto, generarían inversión y crecimiento en medio de círculos virtuosos? La estrategia puede ser muy diferente para países distintos. Para países pequeños y abiertos, el énfasis debe estar en la orientación de su producción hacia afuera y en la promoción de la inversión extranjera. En países más grandes, como lo hizo el Este Asiático y lo pueden hacer Brasil, India o Sudáfrica, la clave está en combinar la orientación de la producción hacia afuera con subsidios inteligentes a la promoción de inversiones. Se necesita mayor flexibilidad para que las políticas de promoción de inversiones despierten los espíritus animales de los empresarios y se pueda pasar de una tasa de inversión del 10 ó 15% del PIB --como la que tiene hoy Colombia-- hasta el 25 ó 30% que requeriría un crecimiento sostenido.



¿Y la construcción de instituciones para el manejo del conflicto?



Toda economía en crecimiento está sujeta a choques adversos. Y muchos países, aunque hayan crecido bien, resultan incapaces de enfrentar las consecuencias de estos choques. Empíricamente, una de las regularidades más sólidas es que los países democráticos y con sistemas políticos participativos resultan mucho mejores para ajustarse a los choques externos. Esto va contra la intuición usual que cree que los regímenes autoritarios resultan más eficaces para ajustes rápidos. Hay buenas ilustraciones en Asia, Africa y también América Latina.



Mire el contraste ante un choque externo similar entre Corea, capaz de una rápida recuperación, e Indonesia, que colapsó y le ha sido muy difícil volver a crecer. Aparentemente, hay una diferencia en la calidad de la política macro. Pero la diferencia es más de fondo: radica en las instituciones de manejo del conflicto. En Corea hay instituciones democráticas y el gobierno se sienta a la mesa de negociaciones con los empleadores y los trabajadores, en un ambiente en que los diferentes socios sociales entiendan su contribución y los elementos de cada uno que los harían estar mejor a todos. Cuando las organizaciones populares tienen voz y espacio de negociación, las protestas callejeras son menos grandes y perjudiciales y, sobre todo, tienen menos legitimidad ante la opinión pública. En la Indonesia de Suharto no hubo, en cambio, ninguna clase de foro de discusión y más bien todo el mundo sospechaba que el otro iba a robarse lo último que quedaba del país. Por eso, cuando las protestas estudiantiles llegaron, tuvieron toda la legitimidad ante la opinión.



Por último, está el caso de América Latina. No olvidemos que su gran crisis se dio en medio de dictaduras y que fueron precisamente los países más autoritarios los que cayeron más fácilmente en grandes problemas. En los 80, los dos países ejemplares en su ajuste fueron Costa Rica y Colombia, los de más larga tradición democrática.



Pero, ¿cuáles son las instituciones de resolución de conflictos que, según lo que usted ha encontrado, jugarían un papel más importante en un contexto como el actual de América Latina?



Hay dos tipos, el imperio de la ley y las instituciones políticas participativas. El primero significa que quien quiera que esté en el poder no puede imponer arbitrariamente costos distributivos sobre el resto. La limitación de la arbitrariedad es clave sobre los ajustes, pues genera confianza y facilita los consensos. Las principales instituciones políticas participativas por desarrollar son un Congreso y unos partidos políticos con raíces populares que permitan que, más que decisiones autoritarias tomadas desde arriba sin participación, se trabaje sobre la base de acuerdos, negociaciones y creación de consensos que aúnen la voluntad de la población. ¿Por qué no examinan su experiencia del Frente Nacional que les permitió salir airosamente de la dictadura y lograr buenos resultados económicos y sociales? Aunque cada país concreto pueda generar distintas instituciones precisas que lo hagan posible, lo ideal son alianzas sociales amplias.



Pero, ¿cómo se explica el caso de Perú con un Fujimori autoritario o el de Chile con Pinochet?



Ustedes no deberían confundirse con la ilusión de la mejor tecnocracia o con los Fujimoris. La importancia de los tecnopolíticos que han destacado en el Consenso de Washington no puede exagerarse. Los que han resultado exitosos es porque han sido respaldados por instituciones democráticas que los han legitimado. Todo el problema surgió precisamente con los tecnopolíticos de regímenes no democráticos. El caso chileno es extremo y los beneficios económicos de Pinochet han sido muy exagerados. El caso del Perú debe ser mirado con mayor distancia.



Pero, además de instituciones que provean voz y representación a la población, yo haría énfasis en la necesidad de construir instituciones que busquen mayor seguridad económica para la población. La seguridad económica hoy es el principal clamor de la población, como lo revela la reciente encuesta del Latinbarómetro, donde Colombia es un caso extremo.



¿Cómo se lograría esa mezcla de mayor representación y bienestar social?



Déjeme hacerle esta analogía entre Estados Unidos en los 30 y Latinoamérica en la última década, cuando ambas regiones tuvieron un choque enorme en el ingreso y en el empleo. La reacción de ambas sociedades fue muy distinta. Mientras Estados Unidos desarrolló mecanismos de protección social muy fuertes con particular atención a las clases medias --como la seguridad social, la compensación al desempleo, las obras públicas, la propiedad pública de las empresas de servicios públicos, los seguros de depósitos y la legislación para favorecer los sindicatos--, estos fueron desdeñados en América Latina. La ideología frente al Estado ha sido distinta. Mientras en Estados Unidos la quiebra de los mercados condujo a mayor confianza en el gobierno, en América Latina paradójicamente el gobierno fue visto como parte del problema y no de la solución, y ello condujo a tratar de desarrollar más los mercados.



Sus instituciones políticas no han respondido a las enormes demandas por seguridad de su población. Aunque tras las reformas estructurales la economía creció más en los 90 que en los 80, el crecimiento ha sido muy débil y, sobre todo, muy volátil. El ingreso de las familias es ahora más inestable que nunca. Las fluctuaciones macro se han transmitido magnificadas a los mercados laborales y se han traducido en inseguridad en los ingresos de los trabajadores.



¿Por qué no concreta un poco más las acciones que se requerirían?



Se necesitan tres pilares de un nuevo enfoque de políticas:



1. Mejorar el acceso de la población a las instituciones políticas representativas, como los sindicatos, los partidos políticos y las legislaturas.



2. Atinar mejor la política macro a las necesidades de la economía real.



3. Construir elementos de protección social.



Aunque la democracia formal ha progresado en América Latina, el avance en verdaderos mecanismos de representación efectiva que faciliten la toma de difíciles decisiones ha sido pequeño. Sobre todo, América Latina necesita una visión de cómo lograr cohesión social frente a la gran desigualdad y volatilidad de los ingresos de la población. Si América Latina quiere encontrar su camino, tendrá que desarrollar una visión alternativa que permita disminuir la tensión entre las fuerzas del mercado y las amenazas a la seguridad económica de la población.



Sus reflexiones lo han llevado a unas ideas muy diferentes sobre las políticas de desarrollo. ¿Cómo se debería planear el desarrollo en el nuevo siglo?



Durante mucho tiempo, bajo la creencia de que lo único importante eran los incentivos, se menospreció la relevancia de las instituciones para el desarrollo económico. Es evidente que, en especial si se lo compara con los 70, cuando se pensó en mecanismos de planeación para la asignación de recursos distintos al mercado, hemos aprendido mucho sobre el enorme poder de los incentivos. Los incentivos son esenciales. Pero en los 80 se nos fue la mano, al poner todo el énfasis en los incentivos de mercado y olvidar el papel de las instituciones que los hacen posibles. Con el descubrimiento del papel de las instituciones, el gran avance de los 90, se recuperó una dirección correcta.



El mayor tema de discusión ahora sería si, para que los incentivos lleven a crecimiento sostenido en los países en desarrollo, debe haber un grupo uniforme de instituciones de soporte del mercado en sociedades tan diversas. Esta es la pregunta crítica que hoy enfrenta el debate sobre desarrollo. Es claro que todos los modelos exitosos de desarrollo han producido instituciones exitosas. Pero estas instituciones han tomado formas muy distintas en cada país. El modelo estadounidense es muy diferente del japonés, y cualquiera de ellos es muy diferente del europeo, si es que las diferencias entre los países nórdicos y los del sur permiten derivar un modelo común en ese continente. Los chinos son distintos de los coreanos y ellos, a su vez, de los taiwaneses.



Ultimamente, todos hemos estado felices con el modelo estadounidense, pero olvidamos que en las últimas décadas todos ambicionábamos el modelo japonés o en los 70 el modelo europeo. Es bastante posible que si el mercado accionario de Estados Unidos cae en desgracia en los próximos dos años, estemos buscando otro modelo en otra parte.
Publicidad

¿Tienes algo que decir? Comenta

Para comentar este artículo usted debe ser un usuario registrado.