Sector eléctrico: panorama oscuro

| 3/8/2002 12:00:00 AM

Sector eléctrico: panorama oscuro

Este sector está en una situación crítica. Con el aumento de tarifas que propone la ministra de Minas y Energía apenas se comienza a enfrentar el problema.

El Ministerio de Minas y Energía anunció una inminente alza en las tarifas de electricidad, de 8% en promedio, para evitar una crisis financiera de proporciones mayores en las empresas de distribución de energía. Esta decisión encendió un fuerte debate nacional, entre expertos que comprenden la necesidad de la medida, políticos que ven aquí importantes dividendos en temporada electoral y usuarios que solo entienden que tienen que pagar por un lío que no causaron. Lo grave es que el debate puede ocurrir sin que la verdadera dimensión del problema salga a flote, oculta tras la complejidad del sistema eléctrico y los múltiples intereses que ocupan el centro del escenario.



Tras la decisión sobre tarifas hay todo un sector sumido en crisis, que demanda acciones de fondo en muchos frentes. La falta de decisiones llevaría a una crisis energética en Colombia.



El sector eléctrico necesita una reforma de fondo. La crisis de las distribuidoras estatales comienza a pegarle duro al fisco y es indispensable retomar su proceso de privatización. Por otra parte, el sector demanda un fortalecimiento de la legitimidad y credibilidad de las instituciones reguladoras. El fracaso de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) en sus intervenciones en empresas distribuidoras es un claro ejemplo de retroceso en la capacidad de la institucionalidad del sector para manejar el tema que le ha sido encargado.



Las contradicciones en la orientación reguladora de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) durante largo tiempo son otro caso. Solo será posible incentivar la inversión privada en el sector (el pilar que aseguraría el suministro de energía en el largo plazo), mediante la recuperación de la credibilidad de las políticas públicas y el establecimiento de unas reglas del juego transparentes. Un trabajo reciente de Ulpiano Ayala, investigador de Fedesarrollo, y Jaime Millán, experto en energía del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), señala recomendaciones de reforma teniendo en cuenta las restricciones que impone la coyuntura (ver recuadro).



Lo más preocupante de la situación es que la urgencia de continuar con el proceso de reforma del sector es compartida solo por unos pocos actores involucrados en él. Además, no se vislumbra una pronta atención del problema en la medida en que el tema no es una de las prioridades del gobierno que está a punto de terminar ni de ninguno de los candidatos a ocupar la silla presidencial a partir del 7 de agosto de este año.



Más que terrorismo



La crisis del sector no solo obedece, como muchos perciben, a la crisis económica que atraviesa Colombia y al aumento en la inseguridad, manifestado en atentados terroristas contra alrededor de 1.055 torres del sistema interconectado nacional en los últimos tres años. Hay cuatro grandes problemas que ponen el sector en una situación de fragilidad: la grave crisis financiera de las empresas distribuidoras de energía; la alta volatilidad del mercado de energía mayorista (MEM); la crisis que observan las instituciones reguladoras del sector; y los pobres incentivos para que la inversión privada vuelva a jalonar el aumento en la cobertura.



En efecto, la gran mayoría de las empresas de distribución está prácticamente en bancarrota. Las excepciones son las Empresas Públicas de Medellín (EPM), Epsa (empresa privada que sirve al Valle del Cauca, excluyendo Cali) y Codensa (empresa privada que sirve a Bogotá y 94 municipios aledaños). De resto, las 13 empresas de distribución controladas por el gobierno nacional (EDCGN) se encuentran en una lamentable situación por razones de diversa índole, entre las cuales cabe destacar la corrupción, la morosidad de los usuarios y las conexiones ilegales que generan pérdidas multimillonarias.



De hecho, la crisis de las electrificadoras amenaza al fisco. Estas 13 empresas tuvieron en el 2000 pérdidas operacionales del orden de $100.000 millones por año y pérdidas totales cercanas a $160.000 millones, según la SSPD. Por su parte, las empresas municipales que más perdieron ese año fueron Emcali, $120.000 millones; Electrocosta, $136.000 millones; y Electricaribe, $125.000 millones.



Según el Confis, el año pasado, la Nación destinó $493.000 millones en préstamos netos al sector y este año esta cifra se incrementará en 18%, alcanzando un monto equivalente a 0,3% del PIB. Si el gobierno termina forzado a asumir las pérdidas operacionales, las garantías de venta a cargo y el pago de la deuda de las EDCGN podría costarle hasta un 1,3% del PIB este año. Por tanto, estas empresas representan una seria amenaza para la estabilidad fiscal del país.



El problema es supremamente grave, teniendo en cuenta que la demanda de energía apenas crecerá alrededor de 2% este año y que, según la Contraloría, estas 13 empresas prestan el servicio a una tercera parte del territorio nacional, cubren el 36% de la población total y sus ventas de energía representan cerca del 18% de la demanda total.



Por su parte, la alta dependencia del sistema eléctrico en el recurso hidráulico (70% de la energía del país se origina en las hidroeléctricas) y la relativa baja capacidad de almacenamiento implica un mercado de energía mayorista (MEM) extremadamente volátil. El MEM es un mercado centralizado, donde los generadores hacen ofertas por las 24 horas del día siguiente, que se despachan con el valor de la oferta marginal y se complementan con un mercado de contratos financieros a largo plazo. Cuando se presentan restricciones por fenómenos climáticos, como El Niño, o ataques terroristas, los generadores pueden ejercer una posición dominante y aumentar el costo de la energía. En el pasado, esto ha llevado a que se presenten polémicas por aumentos en los precios y a que la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) intervenga el mercado.



Ahora bien, se ha presentado una serie de eventos que han generado una crisis de credibilidad en las instituciones reguladoras del sector. De una parte, la CREG ha tenido graves deficiencias en cuanto a retención de expertos por los bajos salarios. También le ha faltado claridad en cuanto a las reglas del juego en la medida en que sus resoluciones no cuentan siempre con la misma orientación reguladora. En la medida en que el sector requiere derroteros claros, el gobierno ha amenazado en algunas ocasiones con su intervención, lo cual ha llevado su credibilidad a niveles muy bajos. De otra parte, la SSPD ha fracasado en sus cinco intervenciones en empresas distribuidoras y sufrió un duro golpe por la triste evolución del caso TermoRío.



A su vez, la inversión privada ya no fluye como antes a un sector que depende de este capital para su desarrollo y expansión en el corto plazo. En el pasado, los inversionistas dedicaron al sector más de US$6.000 millones, esto es 7,3% del PIB. Ahora, solamente ISA, empresa controlada por el Estado, está construyendo nuevas líneas de transmisión. Para los demás inversionistas, las actuales condiciones, en particular las económicas y de seguridad, y los reducidos o nulos márgenes de rentabilidad hacen poco atractiva una incursión para impulsar el sector.



El sector eléctrico está en una encrucijada y es claro que necesita de la conformación de una coalición ganadora a favor de la reforma, una tarea compleja que toma tiempo y, sobre todo, liderazgo del gobierno.



El tema debe dejar de ser de propiedad de los expertos para ser debatido en un ámbito amplio, que incluya tanto al Congreso como al nuevo gobierno, la academia y los usuarios, para definir una nueva agenda de reformas pendientes. Todavía estamos a tiempo para tomar medidas y evitar un descalabro de marca mayor.







La reforma eléctrica en la encrucijada

Las amenazas a la consolidación de la reforma del sector eléctrico...



La crisis financiera de la distribución.

Mercado mayorista de energía en dificultades.

Las instituciones reguladoras en crisis.

Las dificultades para atraer inversión privada.

hacen vulnerable el modelo actual a choques externos



La crisis económica y fiscal.

El conflicto armado.

La reducción del número de participantes a dos empresas.

Las elecciones generan presiones contra la reforma al anunciar congelación de tarifas.

Las recomendaciones para la reforma

Los dolientes



Se requiere una amplia coalición entre gobierno, academia, banca multilateral, empresarios privados del sector energético, grandes consumidores, comerciantes, usuarios finales y formadores de opinión para defender el proceso de reforma.

El Estado



Mejorar el marco jurídico que gobierna la inversión privada en el sector.

El gobierno nacional



Reafirmar su compromiso con la reforma.

Promover la reforma de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).

Liberar de restricciones a la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG).

Separación efectiva de los papeles del Estado como regulador y empresario para concentrarse en la regulación.

Darles prioridad a los escasos recursos del Estado y destinarlos a subsidios para facilitar el acceso de los pobres de una manera eficiente, para capitalizar las empresas oficiales durante la transición y para avalar en casos excepcionales medidas tendientes a asegurar el suministro.

El regulador



Reforzar la transparencia y aumentar la predicción de las intervenciones de la CREG.

Medidas para prevenir y controlar el poder dominante en el mercado.

Fuente: Ayala, U. y Millán, J. (2002). La sostenibilidad de la reforma del sector eléctrico en Colombia, mimeo.
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