¡Responsabilidad Fiscal!!!

| 10/13/2000 12:00:00 AM

¡Responsabilidad Fiscal!!!

El gobierno necesita una nueva estrategia para evitar más frustraciones: una ley de responsabilidad fiscal puede ser la respuesta. ¿Qué es y a quién afecta?

La disciplina fiscal recorre el mundo. La sostenibilidad de las finanzas públicas, cada vez hay más consenso sobre ello en todos los países, es elemento esencial para el desarrollo económico y social. Pero en situaciones como la colombiana, parece más fácil decirlo que hacerlo. Reducir un agudo desequilibrio fiscal, como el que persiste hasta ahora en Colombia, no solo requiere decisión política, sino instrumentos eficaces. No solo requiere titulares de prensa sobre recortes, sino reglas de juego que garanticen una senda segura de eliminación de las perturbaciones.

En el resto del mundo es cada vez más frecuente el diseño y puesta en marcha de reglas fiscales claras para imponer límites al déficit, al gasto y a la deuda públicos y que, además, tengan bien definidas las instancias de decisión responsables y transparentes. Los resultados han sido notables. Estas experiencias favorables han generado envidia e imitación. Y los principios del buen manejo fiscal están adquiriendo creciente rango legal, e incluso constitucional. Colombia tiene mucho que aprender de Nueva Zelanda, Argentina, Brasil y Perú para dar el gran salto hacia adelante.



Qué son reglas presupuestarias



Las reglas presupuestarias son procedimientos acordados previamente para ponerle dientes al proceso de elaboración, aprobación e implementación del presupuesto público. Hay tres tipos de reglas presupuestarias: las numéricas, las de procedimiento y las de transparencia. Las reglas numéricas imponen límites al déficit fiscal o al crecimiento del gasto o de la deuda. Las reglas de procedimiento definen las reglas del juego en la interacción entre los distintos agentes que participan en el proceso presupuestal y en la consistencia financiera necesaria. Las reglas de transparencia obligan a informar resultados y a vigilar metas entre las diferentes estancias públicas y entre estas con los ciudadanos, y asignan responsabilidades en consecuencia. Para inducir disciplina fiscal, las reglas numéricas y de procedimiento pueden verse como formas alternativas. Pero cualquiera que sea el camino, las normas de transparencia son cada vez más valoradas, para cerrar el espacio a la contabilidad creativa que, la experiencia muestra, no es menor en las finanzas públicas que en las de bancos o empresas ante situaciones difíciles.



Los países desarrollados han hecho uso reciente de reglas presupuestarias numéricas para el logro de su disciplina fiscal. En Estados Unidos, la ley Gramm-Rudman-Hollings en la época de Reagan obligó a la reducción gradual del déficit hasta eliminarlo. En Europa, los criterios de Maastricht imponen límites a la deuda y al déficit de los países para ingresar y mantenerse en la Comunidad Europea. Las restricciones numéricas fueron complementadas con la concentración del poder presupuestario en manos de una única autoridad, eliminando tradicionales formas colegiadas. Al respetar las restricciones numéricas y adoptar procedimientos más claros y transparentes, la mayoría de países ha resuelto la incertidumbre fiscal y ha generado un gran dinamismo de la productividad y la inversión privada, aunque hay consenso en que una provisión por contingencias del ciclo económico habría hecho más fácil su adopción y puesta en marcha.



Las experiencias recientes



Las reglas fiscales han pasado de ser un privilegio de los países desarrollados o un ejercicio meramente académico para plasmarse en leyes en los países en desarrollo que ahora gozan de mayor credibilidad. Los casos que vale la pena examinar son los de Nueva Zelanda, Argentina, Perú y Brasil.



La Fiscal Responsability Act de Nueva Zelanda, sin incluir reglas numéricas, es un ejemplo en la definición de normas de manejo fiscal responsable y de transparencia de las decisiones. La ley exige la reducción del endeudamiento mediante superávits operativos y acumulación de activos para proveer un colchón ante posibles shocks adversos. También persigue el manejo prudente del riesgo fiscal y una razonable predecibilidad del nivel y estabilidad de las tasas impositivas. El gobierno define y justifica ante el Parlamento y ante el público su interpretación de qué es prudente y razonable.



Argentina ha sido la precursora de las leyes de Responsabilidad Fiscal en América Latina. La ley precisa una senda decreciente del déficit fiscal hasta alcanzar el equilibrio en el 2003. Establece un crecimiento del gasto menor al del PIB, con algunas excepciones que le han restado fuerza. Si la economía cayera, el gasto primario podrá a lo sumo permanecer nominalmente constante. La creación de un fondo de estabilización facilita el ajuste de la regla numérica ante las fluctuaciones: se utiliza en caso de recesiones hasta cubrir como máximo la recaudación presupuestada, limitando el gasto en un año cualquiera a la mitad del saldo remanente. El presupuesto es plurianual (tres años), no es posible crear partidas extrapresupuestarias e incluye programas para mejorar la eficiencia del gasto.



La principal debilidad identificada en la ley argentina está en que no involucra a todos los niveles de gobierno y, solo después del pacto fiscal de diciembre del 99, algunas provincias están aprobando sus propias leyes de responsabilidad fiscal.



Esta debilidad fue superada con éxito por Brasil, que aplica su ley de responsabilidad fiscal a todos los niveles de gobierno y limita el gasto en personal. Los límites al endeudamiento para cada nivel de gobierno los fija el Congreso con base en la propuesta del Presidente. Contiene reglas y plazos muy precisos para volver a los límites cuando estos se hayan superado. Prohibe nuevas operaciones de crédito, exige superávits primarios y suspende las transferencias de fondos voluntarios. Es considerada la mejor ley de responsabilidad fiscal del continente.



Más reciente es la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal que promulgó Perú en diciembre de 1999. La ley establece una regla de déficit fiscal consolidado de 2% del PIB para el 2000, 1,5% en el 2001 y de 1% del 2002 en adelante; define un límite para el crecimiento de los gastos reales diferentes a intereses: 2 puntos porcentuales por año; crea un fondo de estabilización que permite un déficit mayor en las recesiones, pero no puede pasar del 2% del PIB. El fondo se alimenta con recursos corrientes, cuando hay un aumento sobre el nivel de tendencia, con la venta de activos y los ingresos por concesiones. Los recursos se pueden utilizar cuando los ingresos corrientes estén por debajo de la tendencia o en situaciones de emergencia. La ley también define normas de excepción ante emergencias nacionales o crisis internacionales. También exige transparencia fiscal. Para los años electorales tiene reglas especiales que evitan que se acelere la ejecución del gasto.



En el tema de transparencia, la ley establece un marco macroeconómico plurianual (tres años) para el presupuesto. El ministro de Hacienda hace una declaración con los principios y metas de política fiscal de los próximos tres años, los supuestos macro utilizados y las proyecciones de servicio de la deuda. Debe también hacer informes regulares de ejecución sobre cumplimiento de responsabilidad fiscal y justificar desvíos y anunciar medidas correctivas. La ley peruana, infortunadamente, reproduce la limitación argentina de excluir los gobiernos locales y no hay consecuencias por el incumplimiento de la ley.



¿Colombia, el próximo?



En Colombia, el presidente Pastrana anunció desde junio, cuando convocó las comisiones de concertación, la presentación al Congreso de una ley de responsabilidad fiscal y, desde entonces, los equipos técnicos han venido trabajando en el proyecto de ley sobre las experiencias anteriores.



Una ley de responsabilidad fiscal, en el caso concreto colombiano, tiene sentido si logra generar mayor credibilidad en la política fiscal, disciplina y mayor eficiencia en el manejo de las finanzas públicas. Para ello, y ante la enormidad de nuestros problemas fiscales e institucionales, la ley debería incluir simultáneamente reglas numéricas, de procedimiento y de transparencia. En cada uno de estos campos pueden definirse grados de radicalidad en las decisiones, como se presenta en el cuadro. Si el gobierno presenta reglas de límites al gasto solo para el gobierno central o solo para las entidades descentralizadas, establece demasiados huecos para contingencias, prevé normas débiles de transparencia y no trasciende la discrecionalidad del ministro, habrá hecho la propuesta más débil del continente. La podría endurecer si incorpora a los otros órganos públicos, si impone límites al déficit, si busca un nuevo estatuto orgánico de presupuesto que elimine la injerencia del Congreso en la definición de los límites de gasto y de los proyectos, y si genera normas más eficaces de transparencia. Mejor aún, si el gobierno busca una reforma constitucional que les dé verdadera credibilidad a reglas numéricas, procedimentales y de información ambiciosas, con fondos de estabilización, tasas tributarias estables y castigos políticos al incumplimiento de las normas, como las que se presentan en el cuadro.



Después de cumplir sus compromisos en la reunión de Praga, y mientras pasa el mes de elecciones locales que impedirán cualquier debate tributario serio, el ministro Santos debería dedicar la mayor parte de su tiempo y el de todo su nuevo grupo de asesores a profundizar en las ideas que comienzan a visualizarse, y presentar un ambicioso proyecto al Congreso en la primera semana de noviembre. Puesto que la iniciativa de seguridad social está enredada en el gobierno, y la de transferencias territoriales sigue siendo insuficiente, la responsabilidad fiscal del gobierno debería recaer crecientemente en una radical norma constitucional de... responsabilidad fiscal. Ello haría mucho más por la credibilidad fiscal y por un buen año económico en el 2001, que todo lo realizado en sus primeros 90 días.



Los expertos opinan



Para Ernesto Stein, investigador del BID, es muy importante que las leyes de responsabilidad fiscal sean de orden superior o marco para que no queden sometidas a los avatares de la discusión política diaria. Deben además ser establecidas en forma indefinida, no a plazo fijo. Deben prever un sistema sencillo de alertas y correctivos. Cuando los indicadores señalen la posibilidad de incumplimiento, deben imponerse en forma automática restricciones severas al gasto o al endeudamiento. Para Stein, sería deseable además que hubiera una entidad autónoma, aunque vigilada por el Congreso, que se encargue de hacerle seguimiento a la ley.



Hugo Palacios, el mejor economista institucional y analista constitucional, opina que lo más importante de una ley de responsabilidad fiscal es que permita solventar la deuda y que incluya sanciones para quienes incumplan con los indicadores. Así, si un alcalde o gobernador quisiera ser reelegido tendría que mostrar logros en su gestión. Es imperativo ponerles límites iguales al crecimiento del gasto de la nación y al de las entidades territoriales, y ello solo puede hacerse por mandato constitucional.





Qué son

Las leyes de responsabilidad fiscal son reglas que atan el gasto y limitan la deuda y el déficit, para solucionar el problema de las finanzas públicas. De la fuerza que se dé a su status jurídico, dependerá su credibilidad.



La línea fácil

Presentar reglas de límites al gasto solo para el gobierno central o solo para las entidades descentralizadas, imponer normas débiles de transparencia y mantener la discrecionalidad del ministro de Hacienda.



El término medio

Incorporar a todos los órganos públicos, fijar límites al déficit, eliminar la injerencia del Congreso en la definición de los límites de gasto y de los proyectos, y generar normas más eficaces de transparencia.



La línea dura

Se le da carácter constitucional a la ley, se fijan reglas numéricas, procedimentales y de transparencia, con fondos de estabilización, tasas tributarias estables y castigos políticos al incumplimiento de las reglas.
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